|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:161 | | | | | Datum uitspraak | : | 21-04-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 21-04-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 24/1018 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | Lbv. Aan de subsidie is verbonden dat twee onder de stallen liggende mestkelders moeten worden gesloopt en verwijderd. De landbouwer beroept zich op een toezegging in een e-mail van RVO dat hij die mestkelders zou kunnen laten liggen zonder dat dit gevolgen heeft voor de hoogte van het subsidiebedrag. Het College verwerpt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Ook het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Beroep ongegrond. | | Trefwoorden | : | akkerbouw | | | koeien | | | landbouw | | | melkvee | | | melkveehouderij | | | mestkelder | | | pluimveehouderij | | | stallen | | | subsidies | | | varkens | | | vee | | | veehouderij | | Wetreferenties | : | Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/1018
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [woonplaats] ,
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigden: mr. C.J.M. Daniels en C. Zieleman).
Procesverloop
Met het besluit van 28 mei 2024 (subsidiebesluit) heeft de minister de aanvraag van de maatschap om subsidie voor haar locatie te [woonplaats] uit de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv) gedeeltelijk toegewezen en aan de maatschap een subsidie verleend van maximaal € [bedrag 1] ,-.
Met het besluit van 24 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard, het subsidiebesluit herroepen en een subsidie verleend van maximaal € [bedrag 2] .
De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De maatschap heeft aanvullende beroepsgronden ingediend en een eerder ingediende beroepsgrond, die betrekking had op de vergoeding voor de productierechten, ingetrokken.
De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
De zitting was op 12 maart 2026. Aan de zitting hebben [naam 2] , namens de maatschap, en de gemachtigden van de minister deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De maatschap exploiteerde een melkveehouderij. Op 12 september 2023 heeft zij subsidie op grond van de Lbv aangevraagd voor de onomkeerbare sluiting van haar veehouderijlocatie te [woonplaats] .
1.2
Het geschil gaat over de vraag of de maatschap nog steeds een aanspraak heeft op het volledige subsidiebedrag als zij voor de onder de twee melkveestallen liggende mestkelders ontheffing krijgt van de sloopverplichting en die mestkelders behoudt. Volgens de minister volgt uit de Lbv dat er geen vergoeding wordt verstrekt voor de beide stallen in het geval dat de mestkelders op grond van een verkregen ontheffing worden behouden. De maatschap beroept zich daarentegen op mededelingen van de minister dat die aanspraak in dat geval wel bestaat.
1.3
Voorafgaand aan het doen van de subsidieaanvraag heeft de toenmalige adviseur van de maatschap contact gehad met een medewerkster van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Uit de door haar gegeven informatie bleek dat als een mestsilo of mestzak met toestemming van de gemeente wordt behouden, dat geen invloed heeft op de hoogte van de subsidie.
1.4
Vervolgens heeft die adviseur op 16 augustus 2023 aan de betreffende medewerkster de (vervolg)vraag gesteld of dat ook geldt voor een mestkelder onder de stal, in het geval dat een veehouder verder wil gaan met akkerbouw en de daarvoor benodigde mest wil opslaan in de mestkelder. In antwoord daarop heeft de medewerkster met de e-mail van 18 augustus 2023 het volgende bericht:
“[…]Voor de mestkelder geldt hetzelfde als de mestsilo. De opslag mag behouden worden als de gemeente ermee instemt. De mestkelder mag dan worden behouden en gebruikt (bij goedkeuring), dit heeft geen invloed op de vergoeding in de regeling. Na toestemming van de gemeente, is het van belang dat hier binnen 12 maanden na het tekenen van de overeenkomst ontheffing voor wordt aangevraagd bij RVO. RVO zal dan een besluit nemen op het verzoek. Wij adviseren u met het bevoegde gezag afspraken goed vast te laten leggen zodat op een later moment geen misverstanden kunnen ontstaan of aan de sloopeis is voldaan.[…]”
1.5
Vervolgens heeft de maatschap de subsidieaanvraag ingediend en met het subsidiebesluit heeft de minister die subsidieaanvraag gedeeltelijk toegewezen. Bij het subsidiebesluit was een model-overeenkomst gevoegd die al namens de minister was ondertekend, alsook een bijlage met vereisten en verplichtingen en een berekening van het maximale subsidiebedrag. Bij die berekening was vermeld dat de subsidie wordt toegekend voor het waardeverlies van de productiecapaciteit (dierenverblijven, mest- en voeropslagen). In de bijlage met de vereisten en verplichtingen was vermeld dat de veehouder die definitief wil stoppen met de veehouderijlocatie en daarvoor een subsidie wil ontvangen, de model-overeenkomst binnen zes maanden moet ondertekenen en terugsturen. In die bijlage was ook opgenomen dat binnen 28 maanden na het ondertekenen van de model-overeenkomst alle dierenverblijven, mest- en voeropslagen moeten worden gesloopt en verwijderd.
1.6
De maatschap heeft de model-overeenkomst op 19 augustus 2024 ondertekend. Bij de terugzending heeft de maatschap een exemplaar van de e-mail van RVO van 18 augustus 2023 aan de overeenkomst gehecht en een pagina met de volgende tekst:
“Website RvO dd 15-08-2024:
Ik heb een ontheffing voor de sloop van mijn mestkelder of mestsilo. Moet ik nu toch mijn mest afvoeren?
Ja, u moet de mest wel afvoeren. Dit is een van de eisen bij het meedoen aan de Lbv enLbv-plus. Zijn de dieren en de mest afgevoerd van uw veehouderijlocatie? Dan zorgt deze locatie niet langer voor stikstofneerslag op het Natura 2000-gebied bij u in de buurt. Dat is het doel van deze regelingen.
Bij de Lbv en Lbv-plus beëindigt u de productiecapaciteit op uw veehouderijlocatie. Dit zijn geen subsidies voor het omschakelen naar een andere activiteit, bijvoorbeeld akkerbouw. Daarom moet u alle mest afvoeren en kunnen we geen uitzondering maken. U mag pas weer mest aanvoeren als dit voor een andere activiteit dan het houden van landbouwhuisdieren is toegestaan vanuit uw vergunning en omgevingsplan.”
1.7
Met een e-mail van 10 oktober 2024 heeft de medewerkster van RVO in reactie op haar eerdere e-mail van 18 augustus 2023 onder meer meegedeeld:
“[…]Terugkomend op onderstaande e-mail: er is helaas gebleken dat ik in onderstaande mail niet het juiste antwoord heb gegeven, excuses daarvoor. Het juiste antwoord moet zijn: Een veehouder kan ontheffing aanvragen voor sloop van de mestkelder, mits de betreffende gemeente instemt met de nieuwe bestemming daarvan. Indien ontheffing wordt verleend, dan komt het dierenverblijf waar de mestkelder onderdeel van uitmaakt niet in aanmerking voor een vergoeding van het waardeverlies. […]”
1.8
Vervolgens heeft de minister het bestreden besluit genomen.
Wettelijk kader
2.1
Voor dit geschil zijn de volgende bepalingen uit de Lbv van belang:
“Artikel 1 Begripsomschrijvingen
In deze regeling wordt verstaan onder
[…]
productiecapaciteit: dierenverblijven, mest- en voeropslagen; […]
Artikel 4 Grondslag
1. De minister kan een veehouder die een veehouderij met productierecht drijft, op aanvraag subsidie verstrekken voor de onomkeerbare sluiting van een veehouderijlocatie […]
Artikel 5 Vereisten
1. Er is sprake van een onomkeerbare sluiting van een veehouderijlocatie als bedoeld in artikel 4, eerste lid, indien:
[…]
h. de veehouder zich met gebruikmaking van de in bijlage 2 opgenomen modelovereenkomst met de Staat der Nederlanden heeft verbonden om:
1°. niet langer op de locatie landbouwhuisdieren te houden, noch als persoon, noch tezamen met anderen in de vorm van een rechtspersoon of samenwerkingsverband;
2°. zeker te stellen dat na al dan niet tijdelijke overdracht of ingebruikgeving van de locatie of een deel daarvan aan een verkrijger of gebruiker evenmin op die locatie landbouwhuisdieren worden gehouden; en
3°. niet op een andere locatie in Nederland of een andere lidstaat van de Europese Unie dezelfde diersoorten met productierecht te gaan houden die werden gehouden op de locatie die met subsidie op grond van deze regeling is gesloten, noch als persoon, noch tezamen met anderen in de vorm van een rechtspersoon of samenwerkingsverband; en
i. de voor de veehouderij met productierecht op de locatie gebruikte productiecapaciteit is afgebroken en verwijderd.
2. De minister kan ontheffing verlenen van het vereiste, bedoeld in het eerste lid, onderdeel i, voor zover de veehouder productiecapaciteit langdurig gaat gebruiken voor andere activiteiten dan voor een veehouderij, mits het bevoegd gezag […] binnen twaalf maanden nadat de overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, onderdeel h, is gesloten met dat gebruik heeft ingestemd.
Artikel 7 Subsidiecomponenten
De subsidie omvat:
[…]
b. een bijdrage in verband met het verlies van de waarde van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit als gevolg van de onomkeerbare sluiting van de veehouderijlocatie, behoudens voor zover ontheffing van de verplichting tot afbraak en verwijdering van de productiecapaciteit is verleend op grond van artikel 5, tweede lid.
Artikel 9 Bijdrage waardeverlies
1. De in artikel 7, onderdeel b, bedoelde bijdrage bedraagt 100% van de gecorrigeerde vervangingswaarde van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit, behoudens voor zover ontheffing van de verplichting tot afbraak en verwijdering van de productiecapaciteit is verleend op grond van artikel 5, tweede lid.
[…]”
2.2
In de toelichting bij de Lbv (Stcrt. 2023 nr. 14992) is over de sloopverplichting het volgende opgenomen:
“5.5 Sloop productiecapaciteit
Voor het definitief en onherroepelijk sluiten van de veehouderijlocatie is van belang dat de bedrijfsgebouwen worden gesloopt. […] Het vereiste om de bedrijfsgebouwen te slopen dient er dus ook toe om te voorkomen dat de regeling resulteert in toenemende leegstand en de daarmee gepaard gaande problemen.
5.5.1
Sloopverplichting en beschermde soorten
Er wordt vereist dat de subsidieontvanger de voor de melkvee-, varkens- en pluimveehouderij gebruikte dierenverblijven, mestkelders en -silo’s alsmede sleuf- en voersilo’s laat slopen en van de productielocatie laat afvoeren. […]
5.5.2
Uitzondering sloopverplichting
De veehouder kan bij RVO een verzoek indienen voor ontheffing van de verplichting tot sloop van (een deel van) de productiecapaciteit (artikel 5, tweede lid). Ontheffing van de sloopvereiste wordt verleend wanneer de veehouder aannemelijk kan maken dat de te handhaven productiecapaciteit voor langere tijd gebruikt zal gaan worden voor een andere economisch activiteit dan het houden van vee. […] Als ontheffing op het sloopvereiste wordt verleend, dan wordt de te verstrekken bijdrage voor het waardeverlies van de productiecapaciteit hierop aangepast: de oppervlakte van de stallen die hergebruikt gaan worden wordt niet meegenomen in de berekening van de bijdrage voor het waardeverlies.
[…]”
Standpunt van de maatschap
3.1
De maatschap doet allereerst een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat sprake is van een toezegging. Zij heeft zich vooraf in de Lbv verdiept en heeft zich door de RVO laten informeren over de mogelijkheid om de beide mestkelders te laten liggen met behoud van de volledige subsidie. Die vraag speelde bij meerdere melkveebedrijven, daarom heeft haar toenmalige adviseur de casus voorgelegd aan RVO zonder het noemen van namen. Met de e-mail van 18 augustus 2023 werd voor haar duidelijk dat de mestkelders konden blijven liggen zonder dat dit consequenties zou hebben voor de subsidie. Op de vraag van de adviseur kwam namelijk een glashelder antwoord. Over de juistheid van dat antwoord bestond bij haar dan ook geen enkele twijfel. De maatschap heeft op die toezegging vertrouwd. Bij het terugzenden van de overeenkomst is de e-mail van 18 augustus 2023 en een van de website van RVO afkomstige tekst over het laten liggen van de mestkelders aangehecht. Deze stukken zijn daardoor onderdeel geworden van de overeenkomst. Uit de beslissing van 3 september 2024 waarmee het eerste voorschot van het subsidiebedrag werd toegekend, volgt ook dat de minister met de door de maatschap aan de overeenkomst gehechte stukken akkoord is gegaan. De maatschap vond het belangrijk om op deze manier vast te leggen onder welke voorwaarden zij met de beëindigingsregeling akkoord is gegaan, omdat de toezegging van 18 augustus 2023 voor haar essentieel was. Na de beëindiging van de veehouderij wordt namelijk doorgegaan met het akkerbouwbedrijf. De mestkelders zijn essentieel voor de bedrijfsvoering van het akkerbouwbedrijf. Zonder de toezegging dat de mestkelders behouden konden worden zou de maatschap het definitieve besluit om te stoppen met de veehouderijlocatie niet hebben genomen. Vervolgens zijn de koeien op 26 augustus 2024 van het bedrijf afgevoerd. De maatschap heeft inmiddels 80% van het subsidiebedrag als voorschot ontvangen. Dat geld is al uitgegeven. Volgens de maatschap moet de minister worden gehouden aan de toezegging in de e-mail van 18 augustus 2023. Als de minister die toezegging niet kan nakomen dan lijdt de maatschap schade, want dan zal de maatschap, om een aanzienlijke korting op de subsidie te vermijden, de mestkelders alsnog moeten slopen. Het is voor de maatschap van groot belang dat in het kader van deze procedure duidelijk wordt of zij de mestkelders met behoud van de volledige subsidie kan laten liggen. Zij kan niet het risico lopen om te wachten tot het moment van de definitieve subsidievaststelling, want áls de mestkelders gesloopt moeten worden, dan moet dat vóór 19 december 2026 gebeuren.
3.2
Subsidiair heeft de maatschap aangevoerd dat de aan de subsidie verbonden voorwaarde dat de beide mestkelders moeten worden gesloopt, voor haar onredelijk bezwarend is en om die reden in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De maatschap stelt dat de mestkelders voor 4/5 deel niet behoren tot de productiecapaciteit in de zin van de Lbv, omdat de mestkelders slechts voor 1/5 deel gebruikt werden voor het melkveebedrijf. De eigen koeien produceerden ongeveer 10.000 m3 mest per jaar, maar daarnaast werd er ongeveer 50.000 m3 (varkens)mest van andere veehouders naar de mestkelders aangevoerd. Ongeveer 80% van de totale mest was nodig voor het akkerbouwbedrijf. Het is daarom niet redelijk dat de beide mestkelders gesloopt moeten worden. De maatschap stelt zich op het standpunt dat als haar beroep op het vertrouwensbeginsel faalt, slechts de mestkelder onder de stal “Melkvee”, met een capaciteit van ongeveer 3.000 m3, moet worden gesloopt.
Standpunt van de minister
4.1
De minister handhaaft zijn standpunt dat op grond van artikel 5, eerste lid, onder i, artikel 7, onder b, en artikel 9, eerste lid, van de Lbv en uit de daarbij behorende toelichting volgt dat voor een productiecapaciteit waarvoor een ontheffing van de sloopverplichting is verleend, geen bijdrage wordt verstrekt. Alleen voor mestsilo’s wordt een uitzondering gemaakt; die kunnen met een ontheffing worden behouden zonder dat dit gevolgen heeft voor de hoogte van de subsidie. De beide mestkelders maakten deel uit van de voor de veehouderij door de maatschap gebruikte productiecapaciteit. Deze moeten daarom worden gesloopt en verwijderd om voor de subsidie in aanmerking te komen. Dit wordt niet anders met de stelling van de maatschap dat een deel van de opslagcapaciteit van de mestkelders werd gebruikt voor de opslag van aangevoerde varkensdrijfmest. De minister gaat ervan uit dat de maatschap voor de opslag van varkensmest gebruik heeft gemaakt van niet benutte mestopslagcapaciteit binnen de melkveehouderij.
4.2
Volgens de minister kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen omdat er geen sprake is van een aan hem toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging die is gedaan door een daartoe bevoegde persoon, en waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De betreffende medewerker was namelijk onbevoegd om dergelijke toezeggingen te doen. De beweerdelijke toezegging was ook niet ondubbelzinnig en concreet. Bovendien is de maatschap een professionele onderneming. Gelet op de bepalingen in de Lbv, de inhoud van het subsidiebesluit en het feit dat de e-mail van 18 augustus 2023 niet specifiek betrekking had op de aanvraag van de maatschap, had het op de weg van de maatschap gelegen om expliciet navraag te doen bij de minister of het behoud van de mestkelders van haar bedrijf inderdaad geen gevolgen zou hebben voor de hoogte van de subsidie, vóórdat zij onomkeerbare beslissingen nam. De maatschap heeft haar koeien echter zonder navraag te doen op 26 augustus 2024 van het bedrijf laten afvoeren. Op dat moment was ook het standpunt van de gemeente over de mogelijkheid van ontheffing van de sloopverplichting nog niet bekend. Uit de stukken blijkt verder niet dat de gemeente definitief met het behoud van de mestkelders heeft ingestemd.
4.3
Van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit onredelijk bezwarend is voor de maatschap is geen sprake. Het enkele feit dat de maatschap voor haar akkerbouwbedrijf geen gebruik kan maken van de mestkelders maakt het door de minister ingenomen standpunt, dat de beide mestkelders gesloopt en verwijderd moeten worden, niet onredelijk bezwarend.
Beoordeling van het beroep
5.1
Het College stelt vast dat de e-mail van 18 augustus 2023 een algemeen antwoord inhoudt op een algemene vraag over een bepaalde casus. In zoverre is geen sprake van een toezegging aan de maatschap dat haar mestkelders, zonder gevolgen voor haar subsidie, zouden kunnen blijven liggen. Voor zover de maatschap – in weerwil van de duidelijke bepalingen in de Lbv en de hiervoor weergegeven toelichting over de sloopverplichting – daaraan al enig vertrouwen meende te kunnen ontlenen, is het College van oordeel dat het voor de maatschap in ieder geval met de ontvangst van het subsidiebesluit duidelijk had moeten zijn dat aan haar geen vergoeding wordt verstrekt voor de beide stallen in het geval dat de mestkelders op grond van een verkregen ontheffing worden behouden, en kon zij aan die e-mail geen gerechtvaardigde verwachtingen meer ontlenen.
Het subsidiebesluit laat er geen misverstand over bestaan dat de maatschap alle dierenverblijven, mest- en voeropslagen moest slopen en verwijderen. Om aanspraak te maken op de subsidie moest de maatschap de bij het subsidiebesluit gevoegde model-overeenkomst – die al namens de minister was ondertekend – binnen zes maanden ondertekenen en terugsturen. In dat systeem past niet dat de subsidieontvanger daarin éénzijdig wijzigingen aanbrengt. Dit betekent dat de minister niet gebonden is aan inhoud van de stukken die de maatschap – overigens zonder enige toelichting – aan de door haar ondertekende overeenkomst heeft gehecht. Anders dan de maatschap meent, heeft de minister met de beslissing van 3 september 2024 waarbij het eerste voorschot op de subsidie werd toegekend, niet met de inhoud van de aan de overeenkomst gehechte stukken ingestemd. Ook in dat besluit is namelijk expliciet vermeld dat een vaststelling van de subsidie kan worden aangevraagd “nadat u de dierenverblijven, mest- en voeropslagen heeft gesloopt en verwijderd”. Overigens heeft de maatschap het definitieve besluit om haar veehouderij te beëindigen en de koeien af te voeren al op 26 augustus 2024 genomen, zodat niet valt in te zien op welke wijze verwachtingen ontleend aan het besluit van 3 september 2024 een rol hebben gespeeld bij dat definitieve besluit. Bovendien, zoals hiervoor is overwogen, kon de maatschap voor zover zij meende aan de e-mail van 18 augustus 2023 al enig vertrouwen te kunnen ontlenen, dat in ieder geval met de ontvangst van het subsidiebesluit niet meer. Dit brengt het College tot de conclusie dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
5.2
Het beroep op de onevenredigheid van de aan de subsidie verbonden voorwaarde dat de beide tot het melkveebedrijf behorende mestkelders moeten worden gesloopt en verwijderd, slaagt ook niet. Het College overweegt hierover het volgende. Het door de overheid verstrekken van steun aan bedrijven wordt in beginsel aangemerkt als (verboden) staatssteun. De minister heeft de Lbv met daarin de voorwaarde dat voor de veehouderij met productierecht op de locatie gebruikte productiecapaciteit (te weten de dierenverblijven, mest- en voeropslagen) moet worden afgebroken en verwijderd aan de Europese Commissie voorgelegd. De Commissie heeft geoordeeld dat de Lbv in overeenstemming is met de staatssteunkaders die gelden in de interne markt. Het tegemoetkomen aan de wens van de maatschap om de beide mestkelders te behouden, maar toch het volledige subsidiebedrag te ontvangen zou strijd opleveren met het Europese staatssteunkader. Dit kader kan niet opzij gezet worden door een beroep op het evenredigheidsbeginsel en staat daarom vast (zie de uitspraken van het College van 22 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:736), 29 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:392) en 19 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:425)). Daarbij komt dat, voor zover de maatschap betoogt dat het voor het naast haar bestaande akkerbouwbedrijf onevenredig is dat de mestkelders worden gesloopt, dat betoog ook niet slaagt. De subsidie voor het beëindigen van de veehouderijlocatie ziet op de veehouderij. Dat betekent dat de minister bij het besluit over die subsidie geen rekening hoefde te houden met de belangen van andere bedrijven dan de veehouderij.
5.3
De conclusie is dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maatschap om voor de subsidie in aanmerking te komen de beide mestkelders zal moeten slopen en verwijderen.
Slotsom
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2026.
w.g. M.P. Glerum w.g. J.M.M. Bancken | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
