|
|
|
| ECLI:NL:RBLIM:2026:7746 | | | | | Datum uitspraak | : | 20-07-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 21-08-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Limburg | | Zaaknummers | : | ROE 25/558 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | Aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen en gebruiken van verhardingen, voor het plaatsen en gebruiken van een lichtbehandelingsunit en koelcontainer en het realiseren van een infiltratievoorziening geweigerd. Het college heeft de aanvraag niet in overeenstemming mogen achten met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het beroep van eiseres is ongegrond. | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | bestemmingsplan | | | buitengebied | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | | Uitspraak | RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 25/558
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2026 in de zaak tussen
Roquette TPP B.V., uit Horst, eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. Nijboer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder
(gemachtigde: mr. M.H.J. Seelen).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning. Deze omgevingsvergunning heeft eiseres aangevraagd voor het aanleggen en gebruiken van verhardingen, voor het plaatsen en gebruiken van een lichtbehandelingsunit en koelcontainer en het realiseren van een infiltratievoorziening. Eiseres is het niet eens met de weigering. Zij heeft daarom beroep ingesteld en voert daartoe een aantal gronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de omgevingsvergunning mocht weigeren.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning mocht weigeren. Verweerder heeft de aanvraag niet in overeenstemming mogen achten met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Verder is er geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Bij besluit van 23 augustus 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
In het besluit van 23 januari 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken overgelegd.
De rechtbank heeft het beroep op 11 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres en de gemachtigden van eiseres en verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. Eiseres is een bedrijf dat plantaardige eiwitten bewerkt en verwerkt voor de voedingsindustrie. Op 19 april 2024 heeft zij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het aanleggen en gebruiken van verhardingen, voor het plaatsen en gebruiken van een luchtbehandelingsunit en koelcontainer en het realiseren van een infiltratievoorziening bij haar bedrijf op het adres [adres] in [vestigingsplaats] , kadastraal bekend als [kadasternummer 1] (hierna: het perceel). Voorafgaand aan deze aanvraag heeft verweerder handhavend opgetreden naar aanleiding van een handhavingsverzoek wegens wateroverlast. Dit handhavingstraject is nog niet afgerond. Eiseres beoogd met de aanvraag de overtredingen te beëindigen.
2. Verweerder heeft bij het primaire besluit de aanvraag afgewezen, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’, dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan gemeente Horst aan de Maas, en er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In het bestreden besluit heeft verweerder, in overeenstemming met het advies van de onafhankelijke commissie voor de behandeling van bezwaarschriften en klachten, het bezwaar ongegrond verklaard.
Het juridische kader
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. De aanvraag is na deze datum ingediend en dus is de Ow van toepassing. Met de inwerkingtreding van de Ow beschikt elke gemeente automatisch (van rechtswege) over een omgevingsplan met regels over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ten tijde van het bestreden besluit bestond het omgevingsplan uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen waren opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden.
5. Op de onderhavige locatie was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas’, dat is vastgesteld op 19 december 2017, (hierna: het bestemmingsplan) van kracht. Het bestemmingsplan maakt vanaf 1 januari 2024 deel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Horst aan de Maas. In artikel 3 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Horst aan de Maas, herziening 2020’, vastgesteld op 8 september 2020, (hierna: herziene bestemmingsplan) is bepaald dat het bestemmingsplan nog van toepassing is met uitzondering van de in artikel 3 van het herziene bestemmingsplan genoemde omstandigheden. Op het perceel gelden de bestemmingen ‘Waarde – Archeologie 3’, ‘Verkeer’ en ‘Agrarisch met waarden’ met onder meer de gebiedsaanduiding ‘overige zone – beekdal’.
6. Onderstaande uitsneden van Regels op de kaart geven weer dat de verharding een andere bestemming heeft (namelijk ‘Agrarisch met waarden’) dan het bedrijfsgebouw (namelijk ‘Bedrijf’). De verharding en bouwwerken waarop de vergunningaanvraag zien, maken onderdeel uit van het perceel met bovengenoemde agrarische bestemming.
7. Verder is op onderhavig perceel de structuurvisie ‘Klavertje 4-gebied’ (hierna: de structuurvisie) van toepassing. Op het perceel geldt het structuurvisiegebied ‘Beekdallandschap – westelijke staander (K4 en V8)’. Hierdoor is hoofdstuk 7.2 van de structuurvisie van toepassing op het perceel.
8. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) zijn de beoordelingsregels opgenomen voor een aanvraag om een omgevingsplanactiviteit. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer verweerder de aanvraag van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit beoordeelt. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
9. Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en verweerder moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt gelet op die beleidsruimte niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht, of het voldoende is gemotiveerd en of de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
10. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het omgevingsplan. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder de omgevingsvergunning mocht weigeren wegens strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dit besluit onevenredig is.
Gronden beroep
11. Eiseres voert in beroep het volgende aan.
11.1.
Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties staat, gelet op het rapport ‘Ruimtelijke onderbouwing [adres] [vestigingsplaats] ’ van 19 april 2024, opgesteld door [naam 3] , (hierna: het rapport) niet aan vergunningverlening in de weg. Uit het rapport blijkt namelijk dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Verder is, aldus eiseres, de aanvraag in overeenstemming met het ruimtelijke beleid van verweerder, omdat er geen strijd is met de structuurvisie. Onderhavig perceel ligt namelijk feitelijk in een hoger deel van het gebied, en is daardoor niet te kwalificeren als ‘Beekdal’, zodat volgens de structuurvisie juist wel ontwikkelingen mogelijk zijn.
11.2.
Eiseres begrijpt niet dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het bedrijfsgebouw in 2021 het geen probleem was dat de bouwgrens werd overschreden, maar dit nu voor de stelconplaten en gravel (de verharding) ineens wel een probleem is.
11.3.
Eiseres stelt verder dat het aanvullend advies van verweerder van 21 november 2024 onjuistheden bevat, omdat de verharding in 2016 wel al aanwezig was, zodat het gaat om legalisering van een bestaande situatie en dus niet om een uitbreiding.
11.4.
Eiseres voert tot slot primair aan dat geen sprake is van wateroverlast en subsidiair dat eiseres juist een infiltratievoorziening heeft aangevraagd om zo de waterbergsituatie te verbeteren.
11.5.
Volgens eiseres dienen haar belangen voor vergunningverlening zwaarder te wegen, omdat de omgevingsvergunning essentieel is voor de bedrijfsvoering.
Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)
12. Verweerder heeft voor de beoordeling of de aanvraag in strijd is met ETFAL advies gevraagd bij haar adviseurs van natuur en landschap. Dat heeft geresulteerd in een advies van 13 februari 2024 en een aanvullend advies van 21 november 2024. Uit deze adviezen blijkt dat bij de verharding sprake is van een substantiële omvang, hetgeen het beekdallandschap en de waterberging onevenredig aantast. Verder valt de verharding buiten het bouwvlak en dat past niet binnen de doeleinden en waarden van de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Ook blijkt uit de adviezen dat het verlenen van de omgevingsvergunning met name het bedrijfsbelang dient en niet leidt tot en kwaliteitsverbetering, zodat precedentwerking voorkomen moet worden. Daarnaast zorgt het afdekken en verharden van een open bodem voor nadelige gevolgen, zoals het verminderen van het waterbergend vermogen, minder grondwater voor waterwinning, negatieve effecten op de wortelgroei van planten en op het bodemleven en wateroverlast. Verder blijkt, aldus verweerder, uit de structuurvisie dat ontwikkelingen die niet passen binnen het bestemmingsplan, zoals onderhavige ontwikkeling, niet worden toegestaan. Gestuurd wordt juist op natuur- en landschapsontwikkeling, afname van bebouwing en verharde oppervlakte, met extra aandacht voor de waterberging. Volgens verweerder is van belang om naar het totale functioneren van de beekdalzone te kijken en niet alleen op kavelniveau. Verweerder verwijst in dat kader nog naar de waterhuishoudkundige functie als waterlichaam en natuurbeek die de Groote Molenbeek heeft op basis van de Kaderrichtlijn Water alsmede de natuurwaarden van de aangrenzende gebieden.
13. De rechtbank volgt, ook gelet op hetgeen onder 9 is weergegeven, verweerder in het voorgaande en neemt hierbij nog het volgende in overweging.
13.1.
Op grond van artikel 47.1 van de regels van het bestemmingsplan is het perceel bestemd voor het behoud, de bescherming, de ontwikkeling en/of het herstel van de desbetreffende cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke waarden. Deze zijn als volgt omschreven in het bestemmingsplan:
Beekdalen zijn belangrijke structuurdragers van het landschap met (…) beeklopen;
Doorgaans natte structuur, waardoor de beekdalen functioneren als ecologische verbindingszones;
Hoge natuurwaarde voor: (…) zone Grootte Molenbeek;
Specifieke functie voor (strategische) waterberging.
13.2.
Eiseres stelt dat de locatie feitelijk hoger is gelegen (en daardoor niet onder het beekdallandschap valt) en daardoor geen waterbergfunctie heeft. De structuurvisie zou bij hoger gelegen gronden juist wel ontwikkelingen mogelijk maken en eiseres verwijst daarbij naar hoofdstuk 5 en 7 van de structuurvisie. De rechtbank stelt vast dat de locatie binnen het Beekdallandschap – westelijke staander (K4 en V8) valt en dat paragraaf 7.2 van de structuurvisie van toepassing is. In die paragraaf is bepaald dat versterking van aanwezige natuur- en landschapswaarden centraal staan in het beekdallandschap. Verder staat er: ‘’Gezien de grote natuur- en landschapswaarden in beide staanders, is een toename van bebouwing of uitbreiding van bepaalde (agrarische) activiteiten niet wenselijk. Ontwikkelingen die niet passen binnen het geldende bestemmingsplan worden daarom niet toegestaan.’’ De ontwikkelingsmogelijkheden zijn in de structuurvisie als volgt in tabel 7.2 weergegeven:
Gelet op tabel 7.2 is een ontwikkeling op de locatie op grond van het in de structuurvisie neergelegde beleid niet mogelijk, alleen al omdat het een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf betreft.
13.3.
Het bestemmingsplan kent, zoals eiseres stelt, in artikel 50.1, onder a, weliswaar een aanlegvergunningplicht voor het aanbrengen van oppervlakteverhardingen op gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ - wat betekent dat verhardingen kunnen worden toegestaan - maar daarbij gaat het om verhardingen ten behoeve van agrarische doeleinden en niet zoals in onderhavig geval ten behoeve van bedrijfsdoeleinden. Bovendien mogen ook ingevolge het daaraan gekoppelde toetsingskader ook verhardingen ten behoeve van agrarische doeleinden niet leiden tot aantasting van de genoemde waarden.
13.4.
Verweerder mag zich verder gezien de omvang van de verharding (3.500 m2) op het standpunt stellen dat sprake is van een onevenredige aantasting.
13.5.
Over de in 2021 verleende vergunning en de stelling van eiseres dat het vreemd is dat die wel verleend is en onderhavige vergunning niet, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in 2021 verleende vergunning op een andere situatie ziet. Het betrof daar namelijk het perceel [adres] te [vestigingsplaats] , kadastraal bekend als [kadasternummer 2] met onder meer de bestemming ‘bedrijf’, in tegenstelling tot onderhavig perceel met onder meer de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Daarbij werd wel het bouwvlak overschreden maar de betreffende bebouwing bleef binnen het bestemmingsvlak ‘bedrijf’.
14. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het verlenen van de omgevingsvergunning niet voldoet aan het criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Terzijde merkt de rechtbank op dat feitelijke wateroverlast niet aannemelijk is gemaakt, maar verweerder heeft op zitting aangegeven dat dit geen dragend argument is geweest voor de weigering.
Evenredigheid
15. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
16. In onderhavige situatie is sprake van een weigering van een aanvraag om een begunstigend besluit te nemen. Dat heeft zoals hiervoor overwogen invloed op de drempel van de beoordeling. Verweerder heeft bij een begunstigend besluit meer beleidsruimte. De rechtbank is van oordeel dat verweerder een juiste belangenafweging heeft gemaakt en het bestreden besluit niet onevenredig is. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
17. De rechtbank stelt voorop dat alleen kan worden beoordeeld of het onevenredig is dat de aanvraag zoals die door eiseres is ingediend, is geweigerd. Verweerder kan weliswaar gehouden zijn de indiener van een bouwplan in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag te wijzigen om beletselen voor verlening weg te nemen, maar dat gaat om ondergeschikte wijzigingen. Voor beantwoording van de vraag of weigering onevenredig is, moet dus worden uitgegaan moet dus worden van de aanvraag zoals ingediend, eventueel met ondergeschikte wijzigingen. Of een alternatieve aanvraag, zoals een aanvraag met substantieel minder verharding, wel voor verlening in aanmerking zou komen, is een vraag die de rechtbank in deze procedure niet kan beantwoorden.
18. Eiseres heeft het bedrijf in 2019 gekocht. Op eiseres rustte ten tijde van de aankoop een onderzoeksplicht. Daarvan maakt onderdeel dat de bestemming die rust op het perceel voor eiseres vooraf duidelijk had moeten zijn en ook de daarbij behorende ontwikkelingsmogelijkheden. Dat eiseres niet wist dat de bestemming ‘Agrarisch met waarden’ op het perceel rust en dat daaruit beperkingen voortvloeien voor het door eiseres gewenste gebruik komt dan ook voor eigen rekening en risico van eiseres.
19. Toen het bedrijf in 2019 werd gekocht was er reeds verharding aanwezig, zij het van een veel kleinere omvang, hetgeen in strijd is met de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. Eiseres heeft deze verharding vervolgens zelf gewijzigd en aanzienlijk vergroot. Voor verweerder staat, zoals onder 17 vermeld, de aanvraag in de omvang zoals die is ingediend ter beoordeling. Dat betekent dus een verharding van 3.500 m2 - waarop het geschil zich gelet op de motivering van de beroepsgronden met name toespitst - en verder de overige onderdelen van de aanvraag.
20. Dat eiseres, zoals zij stelt, te weinig ruimte heeft binnen de bestaande bebouwing en het bouwvlak c.q. de bedrijfsbestemming voor het exploiteren van haar bedrijf is een gevolg van de door haarzelf gekozen en gerealiseerde inrichting van het bedrijfsgebouw. Er zijn, in ieder geval in theorie, mogelijkheden aan de voorzijde van het bedrijf (waar wel al verharding aanwezig is en is toegestaan) en eiseres heeft daar geen gebruik van gemaakt. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat er geen alternatieve mogelijkheden zijn voor de aangebrachte verhardingen en dat het noodzakelijk is voor het voortbestaan van het bedrijf dat deze aan de achterzijde op de gronden met agrarische bestemming worden gesitueerd, in deze omvang. Voor de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat het weigeren van de omgevingsvergunning onontkoombaar leidt tot bedrijfsbeëindiging.
Conclusie en gevolgen
21. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder de aanvraag voor een omgevingsvergunning mocht afwijzen.
22. Het beroep is ongegrond en daarom krijgt eiseres het griffierecht niet terug. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. K.J.M. Thelen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op:20 juli 2026.
de griffier is verhinderd
rechter
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 juli 2026.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Op grond van artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet omgevingswet.
Als bedoeld in artikel 2.4 van de Ow.
Als bedoeld in artikel 22.1, van de Ow.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1770. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
