|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:383 | | | | | Datum uitspraak | : | 25-08-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 25-08-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 24/126 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | De maatschap is over de jaren 2019 en 2020 gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden. Minister heeft besloten tot intrekking derogatievergunning en boetes opgelegd wegens overtreding van gebruiksnormen. Het College vernietigt de uitspraak van de rechtbank wegens verdere overschrijding van de redelijke termijn. De uitspraak wordt voor het overige bevestigd. De maatschap heeft niet met voldoende controleerbare bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwd waarom de door de minister gehanteerde algemene methode van mestproductiebepaling in haar geval te hoog uitvalt. Verder slaagt het betoog van de maatschap niet dat in haar geval de gasvormige verliezen voor graasdieren groter zijn dan waar de minister vanuit is gegaan. Evenmin slaagt het betoog dat de voorraad vaste mest te hoog is vastgesteld. Ambtshalve heeft het College geoordeeld dat er aanleiding is voor aanvullende matiging van 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn. | | Trefwoorden | : | bex | | | derogatie | | | dierlijke meststoffen | | | fosfaatexcretie | | | gebruiksnormen | | | graasdieren | | | landbouw | | | landbouwbedrijf | | | landbouwer | | | melkvee | | | meststoffen | | | meststoffenwet | | | staldieren | | | stikstofcorrectie | | | ureumgehalte | | Wetreferenties | : | Meststoffenwet
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/126
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 augustus 2026 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [vestigingsplaats] (maatschap)(gemachtigde: [naam 2] )
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 december 2023, kenmerk 22/1386 en 22/1388, in het geding tussen de maatschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
Procesverloop in hoger beroep
De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank
Noord-Nederland (rechtbank) van 22 december 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:5372).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 17 april 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de maatschap is verder verschenen [naam 4] .
Inleiding
1.1
De maatschap exploiteert een fokbedrijf voor jongvee voor gespecialiseerde melkveebedrijven. De maatschap houdt alleen jongvee. Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de maatschap gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden in het jaar 2018 en 2019. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 26 maart 2020 en 9 april 2020.
2018
1.2
De minister heeft met het besluit van 7 oktober 2021 de derogatievergunning van de maatschap voor 2018 ingetrokken en de maatschap uitgesloten van deelname aan derogatie voor 2022, omdat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden en omdat de maatschap het bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld. Vanwege deze overtredingen heeft de minister de maatschap een gematigde boete, wegens het overtreden van één norm en gematigd wegens tijdsverloop tussen het rapport en het boetebesluit, opgelegd van € 3.253,95.
1.3
Met het besluit van 9 maart 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard.
2019
1.4
De minister heeft met het besluit van 7 oktober 2021 de derogatievergunning van de maatschap voor 2019 ingetrokken. Volgens de minister heeft de maatschap de gebruiksnormen dierlijke meststoffen (met 10.063 kilogram), de stikstofgebruiksnorm (met 1.025 kilogram) en de fosfaatgebruiksnorm (met 3.821 kilogram) overschreden en het bemestingsplan niet naar waarheid opgesteld. Vanwege deze de overschrijding van de gebruiksnormen heeft de minister de maatschap een gematigde boete, wegens het niet kunnen anticiperen van de maatschap met het in overeenstemming brengen van het bedrijf met de geldende regelgeving en wegens tijdsverloop tussen het rapport en het boetbesluit, opgelegd van € 45.022,-.
1.5
Met het besluit van 9 maart 2022 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen deze boeteoplegging ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten I en II, wat betreft de hoogtes van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, vernietigd en voor het overige in stand gelaten. De rechtbank heeft zelf in de zaken voorzien door de hoogte van de boetes vast te stellen op
€ 2.765,86 (2018) en op € 38.268,70 (2019) en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten I en II.
Beoordeling van het hoger beroep
3.1
Het College komt tot het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd wegens verdere overschrijding van de redelijke termijn. De uitspraak zal voor het overige worden bevestigd. Hieronder licht het College zijn oordeel toe.
3.2
Het College heeft in de uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343 onder 7.2.1 sub 1) geoordeeld dat blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet (Msw) en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Dit neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn.
3.3
Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) (Uitvoeringsregeling) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724)).
Mestproductie
4.1
Niet in geschil is dat de minister, in overeenstemming met artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, de mestproductie van het jongvee van de maatschap heeft berekend op basis van forfaitaire normen.
4.2
Met een beroep op de vrije bewijsleer heeft de maatschap een eigen berekening van de mestproductie van haar jongvee overgelegd. De berekening is gebaseerd op de uitgangspunten van BEX-melkvee en aangepast aan de situatie van de maatschap. De maatschap heeft de mestproductie berekend volgens de volgende methode: voeropname minus de vastlegging in dieren (groei). De voeropname heeft zij gebaseerd op de voerjaaroverzichten van de voerleveranciers en het Tabellenboek veevoeding herkauwers 2016. Volgens de maatschap is haar berekening bedrijfsspecifieker dan de forfaitaire berekening van de minister en daarom door de rechtbank ten onrechte gepasseerd.
4.3
Het College volgt de maatschap hierin niet. Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde algemene methode van mestproductiebepaling in haar specifieke geval te hoog uitvalt, maar de maatschap moet dat wel met voldoende controleerbare bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwen. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de maatschap dat niet heeft gedaan. Er ontbreken gegevens over originele analyseresultaten en gewichtsbepalingen van het eigen geteelde voer, waardoor onduidelijk is hoeveel hiervan daadwerkelijk is gevoerd. De eigen, alternatieve berekening van de maatschap is daarom niet volledig en niet voldoende controleerbaar op bedrijfsspecifiek niveau. De conclusie is dat de maatschap niet voldoende concreet heeft onderbouwd dat in haar situatie moet worden afgeweken van de forfaitaire normen waarvan de minister is uitgegaan.
Stikstofverliezen
5.1
De maatschap betoogt met een door haar daartoe overgelegde berekening, gebaseerd op paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO van de minister, dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan.
5.2
Dit betoog slaagt niet. Zoals uit 3.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Wat de maatschap heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de voor de maatschap gebruikte forfaits voor 2018 en 2019 onjuist zijn en dat de minister daarvan niet heeft mogen uitgaan. Met de alternatieve berekening die de maatschap heeft overgelegd heeft zij aansluiting gezocht bij paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO van de minister. Dat ziet echter op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om graasdieren. De stelling van de maatschap dat op dezelfde wijze als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast, omdat anders sprake is van willekeur, gaat niet op. Zoals het College vaker heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er bewust en onderbouwd verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van willekeur.
Voorraad vaste mest
6.1
Volgens de maatschap is in haar geval sprake van een imaginaire voorraad vaste mest. Op grond van de niet gerealiseerde mestproductie heeft de maatschap noodgedwongen een papieren voorraad mest gecreëerd. Dit komt door de stikstofverliezen en de niet gerealiseerde mestproductie. Uit satellietbeelden blijkt dat deze mest niet aanwezig was in 2018 en 2019 en ook niet geproduceerd kan zijn. Volgens de maatschap is dan ook de door haar opgegeven beginvoorraad te hoog en heeft de rechtbank verweerder ten onrechte gevolgd in zijn weigering om de voorraad vaste mest naar beneden bij te stellen.
6.2
Naar het oordeel van het College slaagt deze hogerberoepsgrond niet. Allereerst is van belang dat de maatschap zelf deze beginvoorraad heeft opgegeven. Nu de maatschap stelt gehouden te zijn een imaginaire voorraad vaste mest te creëren en dat zij die dientengevolge gehouden was op te geven, staat vast dat bewust een onjuiste opgave is gedaan en dat is niet aanvaardbaar. De daarvoor aangevoerde redenen maken dit niet anders.
Redelijke termijn
7.1
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 9 juli 2020, de datum waarop de minister de twee voornemens tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is deze termijn, naar boven afgerond, met 2 jaar en 6 maanden overschreden.
7.2
Het College ziet, in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500 onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus vier maal 5%. Omdat de rechtbank de boetes al heeft gematigd met 15% tot € 2.765,86 en € 38.268,70, is er aanleiding voor een aanvullende matiging van 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College gaat bij de matiging uit van de oorspronkelijke boetebedragen van € 3.253,95,- voor 2018 en € 45.022,- voor 2019 en zal het boetebedrag voor 2018 vaststellen op € 2.603,16 (€ 2.765,86 minus € 162,70) en het boetedrag voor 2019 vaststellen op € 36.017,60 (€ 38.268,70 minus € 2.251,10).
Slotsom
8.1
Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak vanwege de verdere overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Het College zal de boetebedragen vaststellen op € 2603,16 en € 36.017,60. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
8.2
Het College heeft ambtshalve beoordeeld of de redelijke termijn in hoger beroep verder was overschreden. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door de maatschap betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boetes over 2018 en 2019;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
stelt de hoogte van de boete voor 2018 vast op € 2.603,16 en voor 2019 vast op € 36.017,60 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten I en II;
bepaalt dat de griffier van het College het betaalde griffierecht van € 559,- aan de maatschap terugbetaalt;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2026.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. P.M. Beishuizen | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
