|
|
|
| ECLI:NL:RBDHA:2026:25106 | | | | | Datum uitspraak | : | 27-08-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 11-09-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Den Haag | | Zaaknummers | : | 25/318 | | Rechtsgebied | : | Omgevingsrecht | | Indicatie | : | Verlening natuurvergunning voor uitbreiden melkrundveehouderij. Referentiesituatie. In- en extern salderen. Additionaliteitsvereiste. Beroep gegrond. Bestreden besluit vernietigd. | | Trefwoorden | : | achtergronddepositie | | | agrarisch | | | landbouwgrond | | | melkrundveehouderij | | | melkvee | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | stikstofdepositie | | | vee | | | veehouderij | | | | Uitspraak | RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/318
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2026 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.,
Stichting Mobilisation for the Environment, beide uit Nijmegen,
samen: eiseressen
(gemachtigde: mr. M. Woudwijk),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland
(gemachtigden: mr. T. van Ooijen en mr. I.W.A. Blom).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Maatschap [vergunninghoudster] uit [vestigingsplaats], vergunninghoudster
(gemachtigde: [gemachtigde])
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om een natuurvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een melkrundveehouderij. Het college heeft de uitbreiding toegestaan, omdat er – na saldering – door dit project niet meer stikstof neerslaat op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden dan in de referentiesituatie. Eiseressen zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de vergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de natuurvergunning niet in stand kan blijven. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 27 november 2024 heeft het college voor de uitbreiding van de melkrundveehouderij van vergunninghoudster aan de [adres] in [plaats] een natuurvergunning verleend.
2.1.
Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Vergunninghoudster heeft een nader stuk ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, de gemachtigden van het college, bijgestaan door [naam 1], en de gemachtigde van vergunninghoudster, vergezeld door [naam 2], [naam 3] en [naam 4].
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Vergunninghoudster is eigenaar van de melkrundveehouderij op het perceel [adres] in [plaats].
3.1.
De veehouderij ligt in de omgeving van de Natura 2000-gebieden Lingegebied & Diefdijk-Zuid, Zouweboezem, Biesbosch, Uiterwaarden Lek, Loevestein, Pompveld & Kornsche Boezem, Langstraat en Rijntakken.
3.2.
Vergunninghoudster wil de dieraantallen van haar bedrijf uitbreiden naar 145 stuks melkvee, 20 stuks jongvee en 6 vleeskalveren. Dit zorgt voor een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Vergunninghoudster heeft hiervoor een natuurvergunning aangevraagd.
3.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde natuurvergunning verleend. Daarin is vermeld dat in de beoogde situatie met de uitbreiding van de dieraantallen sprake zal zijn van stikstofemissie door het houden van vee, het gebruik van mobiele werktuigen, verkeersbewegingen en gasverbruik. Het project veroorzaakt ten opzichte van de referentiesituatie een maximale toename van stikstofdepositie van 0,22 mol/ha/jaar op Natura 2000-gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid en een kleinere toename van stikstofdepositie op de zes andere Natura 2000-gebieden.
De referentiesituatie wordt volgens het college ontleend aan een toestemming van 18 januari 1992 op basis van het Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet 1992. Volgens het college betrof deze toestemming de situatie van het bedrijf met de laagste stikstofdepositie sinds de aanwijzing van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Om de effecten van de beoogde activiteiten te mitigeren, wordt gebruik gemaakt van extern salderen. Hiervoor worden zes saldogevende agrarische bedrijven (deels) beëindigd. De hieruit volgende afname van stikstofdepositie is, na afroming van 30%, groter dan de stikstofdepositie als gevolg van de vergunde uitbreiding van de melkrundveehouderij. De enige berekende toename van 0,01 mol/ha/jaar op 1 hexagoon in de Biesbosch betreft een habitat waar de achtergronddepositie lager is dan de kritische depositiewaarde. Deze geringe toename kan er volgens het college niet voor zorgen dat de kritische depositiewaarde overschreden wordt. Nadelige effecten van deze geringe toename zijn daarmee uitgesloten. De beoogde situatie op het perceel veroorzaakt na extern salderen volgens het college daarom geen toename van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden. De beoogde situatie zal volgens het college dan ook niet leiden tot significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden, zodat de natuurvergunning kon worden verleend.
Goede procesorde
4. Op 22 mei 2026 heeft vergunninghoudster het document “Ecologische beoordeling
Stikstofdepositie [bedrijfsnaam]” overgelegd, inclusief vier Aerius-berekeningen (hierna: de passende beoordeling). De rechtbank constateert dat deze passende beoordeling niet ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. Ook heeft het college, anders dan een korte toelichting hierop ter zitting, over die passende beoordeling nog geen standpunt ingenomen. De passende beoordeling is weliswaar meer dan tien dagen voor de zitting ingediend, maar gelet op de technische aard en de omvang van het stuk hebben eiseressen onvoldoende tijd gehad om hierop – al dan niet na het raadplegen van een deskundige – inhoudelijk te reageren. Het is dan ook in strijd met de goede procesorde om deze passende beoordeling mee te nemen in de beoordeling van het voorliggende beroep. De rechtbank zal de passende beoordeling daarom buiten beschouwing laten.
Referentiesituatie
5. Ten aanzien van de in het bestreden besluit vermelde referentiesituatie voeren eiseressen het volgende aan. Zij betogen dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat de emissies als gevolg van het beweiden van vee in de vergunde situatie, niet leiden tot een hogere stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Volgens eiseressen heeft het college de referentiesituatie met betrekking tot beweiden en bemesten ten onrechte ontleend aan het planologische regime dat gold op de referentiedatum, zonder te onderzoeken of dit agrarische gebruik destijds daadwerkelijk plaatsvond en nadien is voortgezet. Die handelwijze verhoudt zich volgens eiseressen niet met het beoordelingskader dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft uiteengezet in haar uitspraken van 18 december 2024. Eiseressen betwijfelen dan ook of van een juiste referentiesituatie is uitgegaan.
5.1.
In haar uitspraak van 28 mei 2025 heeft de Afdeling nader uiteengezet hoe een referentiesituatie kan worden ontleend aan algemene regels over beweiden en bemesten. Uit die uitspraak volgt dat bij een toestemming die is ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik van gronden, de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het toegestane agrarische gebruik als landbouwgrond mogen worden betrokken in de referentiesituatie, tenzij de gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik mogen worden genomen als landbouwgrond. Voor de vraag of gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond geldt als peilmoment de aanvraag voor een natuurvergunning of de overeenkomst over de overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment. Verder geldt als uitgangspunt dat de omvang van de referentiesituatie voor intern salderen wordt bepaald door wat is toegestaan en niet door wat feitelijk plaatsvindt.
5.2.
In dit geval heeft het college aangenomen dat op de referentiedatum sprake was van een agrarisch bedrijf waarbij beweiding was toegestaan en ook plaatsvond. In wat eiseressen hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is geweest van een situatie waarin de betrokken gronden structureel niet meer in gebruik waren als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik mochten worden genomen als landbouwgrond. Eiseressen hebben geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor het oordeel dat de beweiding op enig moment is gestaakt of in omvang is beperkt en vergunninghoudster heeft ter zitting bevestigd dat altijd beweiding heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet daarom geen aanknopingspunt voor twijfel aan de vastgestelde referentiesituatie. Het betoog slaagt niet.
De uitspraken van 18 december 2024
6. Uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 volgt dat intern en extern salderen mitigerende maatregelen zijn die alleen en onder nader uiteengezette voorwaarden mogen worden betrokken in een passende beoordeling. Verder volgt uit die uitspraken dat het college deze mitigerende maatregelen moet toetsen aan het additionaliteitsvereiste. Dit houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als de maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
6.1.
Deze rechtspraak dateert van na het bestreden besluit, maar is direct van toepassing op lopende natuurvergunningprocedures en dus ook in deze zaak van belang.
Intern en extern salderen en het additionaliteitsvereiste
7. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 voeren eiseressen aan dat het college ten onrechte in de voortoets intern heeft gesaldeerd met de referentiesituatie. Zij wijzen erop dat het college niet de stikstofeffecten van het project in de aangevraagde situatie heeft beoordeeld, maar heeft volstaan met een beoordeling van de stikstoftoename in de vergunde situatie ten opzichte van de referentiesituatie. Als het college gebruik had willen maken van intern salderen als mitigerende maatregel, dan had het volgens eiseressen een passende beoordeling moeten maken.
Over de externe saldering merken eiseressen op dat niet goed is vast te stellen of de stikstofrechten van de bedrijven waarmee extern is gesaldeerd niet zijn komen te vervallen.
Verder is volgens eiseressen zowel bij het intern salderen als bij het extern salderen ten onrechte niet getoetst aan het additionaliteitsvereiste.
7.1.
De rechtbank overweegt dat het college ten onrechte in de voortoets intern heeft gesaldeerd met de referentiesituatie. Het college heeft, zonder dat een passende beoordeling is gemaakt, de stikstofdepositie in de referentiesituatie weggestreept tegen de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie en vervolgens beoordeeld of de resterende toename van stikstofdepositie significante effecten heeft op de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit is gelet op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 niet meer toegestaan. Het hiertegen gerichte betoog van eiseressen slaagt.
7.2.
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat het college in het kader van extern salderen onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de stikstofruimte die vrijkomt bij de saldogevende bedrijven. Uit het bestreden besluit blijkt welke saldogevende activiteiten worden beëindigd en welke stikstofruimte hiermee vrijkomt. Eiseressen hebben niet nader onderbouwd waarom het college niet van de juistheid van deze gegevens mocht uitgaan.
Het betoog slaagt niet.
7.3.
Eiseressen betogen terecht dat het college bij het intern salderen met de referentiesituatie niet heeft getoetst aan het additionaliteitsvereiste. Dit had, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, wel gemoeten.
Bij de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel heeft het college weliswaar getoetst aan het additionaliteitsvereiste, maar die toetsing schiet naar het oordeel van de rechtbank tekort. In het bestreden besluit heeft het college slechts toegelicht dat de te beëindigen activiteiten van de saldogevers niet ingezet kunnen worden als passende maatregel, aangezien de bedrijven gelet op hun ligging en de omvang van de depositie hiervoor een te gering effect hebben. Die motivering is onvoldoende. Het beperken of beëindigen van een bestaande vergunde situatie is een maatregel die naar zijn aard ingezet kan worden als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. De stikstofruimte die vrijkomt door de (gedeeltelijke) beëindiging van een saldogevend bedrijf, kan als mitigerende maatregel worden ingezet als in de betrokken Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of, als een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Dat het beperken of beëindigen van de saldogevende bedrijven volgens het college slechts leidt tot een zeer geringe afname van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden, betekent niet dat het beperken of beëindigen van deze bedrijven reeds daarom niet kan worden gezien als een instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Zoals deze rechtbank eerder heeft overwogen, leidt ook het wegnemen van geringe deposities tot een afname van stikstofdepositie en is dit daarmee naar zijn aard een maatregel die ook als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet.
Verder is, anders dan vergunninghoudster ter zitting vragenderwijs naar voren heeft gebracht, niet van belang dat een saldogevend bedrijf zich bevindt in een andere provincie dan waarin de aanvrager om een vergunning is gevestigd. Van belang is slechts of de saldogever stikstofdepositie veroorzaakt op hetzelfde Natura 2000-gebied waarop ook de vergunde activiteit stikstof doet neerslaan. Dat het college niet het bevoegd gezag is om te besluiten tot de (gedeeltelijke) intrekking van de natuurvergunning of milieutoestemming van de saldogever die is gevestigd in een andere provincie, betekent dus niet dat de (gedeeltelijke) beëindiging van dat bedrijf reeds daarom niet kan worden beschouwd als passende maatregel.
Het betoog slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Het bestreden besluit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen.
8.1.
Het college heeft ter zitting verzocht om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank ziet geen aanleiding om het college door toepassing van een bestuurlijke lus de gelegenheid te bieden tot het herstellen van de gebreken in het bestreden besluit, omdat dit gelet op de aard van de geconstateerde gebreken geen efficiënte afdoening van deze zaak zou zijn. Daarbij is van belang dat de passende beoordeling die op 22 mei 2026 is ingediend geen deel uitmaakt van het bestreden besluit, dat het college hierover nog een standpunt moet innemen en dat eiseressen nog de gelegenheid moeten krijgen om zich over de passende beoordeling uit te laten. Dit zal de nodige tijd in beslag nemen.
8.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Namens eiseressen is door een professionele rechtsbijstandverlener een beroepschrift ingediend en is aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal (2 x € 934,- = ) € 1.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 385,- aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. M.M. Meessen en mr. T.A. Oudenaarden, leden, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2026.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 1.1
1. De bijlage bij deze wet bevat begripsbepalingen voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen.
In Bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is bepaald:
Natura 2000-activiteit: activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied;
Artikel 5.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
e. een Natura 2000-activiteit.
Artikel 16.53c
1. Voor een plan of een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn maakt het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, de aanvrager van de betrokken omgevingsvergunning, of het bevoegd gezag voor het projectbesluit een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van die richtlijn, van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied.
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.74b
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een Natura 2000 activiteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 16.53c, eerste lid, van de wet, de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Habitatrichtlijn
Artikel 6
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
De vergunning bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet.
ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale)
ECLI:NL:RVS:2025:2404.
Zie voetnoot 2.
Vergelijk de uitspraak van deze rechtbank van 21 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:7554. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
