|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:491 | | | | | Datum uitspraak | : | 13-10-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 13-10-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 24/451 en 25/696 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | Boetes en intrekking derogatievergunning vanwege overschrijding van de gebruiksnormen. De minister heeft aangetoond dat de maatschap in 2018 een samenwerkingsverband vormde met de eenmanszaak, waarbij koeien van de eenmanszaak bij de maatschap werden gehouden. Percelen waarover maatschap niet de feitelijke beschikkingsmacht had terecht niet betrokken bij oppervlakte landbouwgrond. Minister mocht forfaits gebruiken bij bepalen mineralengehalten in de voorraad. Matiging van de boetes met 50% nu de maatschap vanwege hoge schuldenlast en zwaar gefinancierd eigen vermogen niet draagkrachtig genoeg is om de boetes volledig te betalen. | | Trefwoorden | : | derogatie | | | dierlijke meststoffen | | | gebruiksnormen | | | grondmonsters | | | koeien | | | landbouw | | | landbouwbedrijf | | | landbouwer | | | landbouwgrond | | | melkveehouderij | | | meststoffen | | | meststoffenwet | | | perceel | | | stallen | | | vee | | Wetreferenties | : | Meststoffenwet
| | | Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 24/451 en 25/696
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2026 in de zaken tussen
[naam 1] en haar maten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4], te [vestigingsplaats] (samen: maatschap)
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma)
met als derde partij
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop in (hoger) beroep
24/451
De maatschap heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de minister van 5 april 2024 (bestreden besluit).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
25/696
De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (rechtbank) van 17 juli 2025 (ECLI:NL:RBMNE:2025:3610).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
Beide zaken
De zitting was op 20 juli 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen en [naam 2] deelgenomen.
Waar gaan deze zaken over?
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boetes, het wettelijke kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De maatschap exploiteert een melkveebedrijf en kaasmakerij in [vestigingsplaats] .
1.3
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben onderzoek gedaan naar de mestboekhouding van de maatschap over de jaren 2018 en 2019. De toezichthouders hebben daarvan meerdere rapporten van bevindingen opgemaakt. In die rapporten hebben de toezichthouders geconcludeerd dat de maatschap de meststoffenregelgeving in 2018 en 2019 heeft overtreden.
1.4
De minister heeft in de rapporten van bevindingen aanleiding gezien met een besluit van 19 januari 2023 (intrekkingsbesluit) de derogatievergunning van de maatschap voor 2018 in te trekken. Daarmee is de maatschap automatisch ook uitgesloten van derogatie voor 2024. Ook heeft de minister met genoemd besluit van 19 januari 2023 de maatschap een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.279,87 wegens het in 2018 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en een bestuurlijke boete van € 2.197,50 wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht (boetebesluit I). De minister heeft de boetebedragen met € 2.500,- respectievelijk 10% gematigd omdat de beslistermijn was overschreden.
1.5
Met een ander besluit, ook van 19 januari 2023 (boetebesluit II), heeft de minister de maatschap een bestuurlijke boete opgelegd van € 33.287,- wegens het in 2019 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm, een boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie en een boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens. De minister heeft de boete wegens het overschrijden van de gebruiksnormen gematigd met € 2.500,- omdat de beslistermijn was overschreden.
1.6
De minister heeft de bezwaren van de maatschap tegen het intrekkingsbesluit en de boetebesluiten met het bestreden besluit ongegrond verklaard. De maatschap heeft beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het bestreden besluit voor zover dat besluit ziet op de boetebesluiten. Voor zover het bestreden besluit gaat over het intrekkingsbesluit heeft de maatschap beroep ingesteld bij het College.
1.7
De rechtbank heeft op 17 juli 2025 uitspraak gedaan op het beroep van de maatschap en heeft geoordeeld dat de maatschap de Meststoffenwet (Msw) in de jaren 2018 en 2019 heeft overtreden, zodat de minister bestuurlijke boetes heeft mogen opleggen. De rechtbank heeft de boetebedragen wel opnieuw en lager vastgesteld, omdat de gemachtigde van de minister tijdens de zitting heeft verklaard dat de boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie ten onrechte is opgelegd en omdat de redelijke termijn was overschreden. De rechtbank heeft de hoogte van de boetes voor het jaar 2018 vastgesteld op € 38.487,89 en € 1.867,88 en voor het jaar 2019 op € 28.548,95.
1.8
De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep (25/696)
Bewijsmaatstaf
3.1
De maatschap betoogt dat de rechtbank een onjuiste bewijsmaatstaf heeft toegepast bij de beoordeling van de stukken en verklaringen die zij heeft ingebracht. Volgens de maatschap ligt het slechts op haar weg om twijfel te zaaien over de juistheid van de feiten en omstandigheden die de minister aandraagt om de overtreding aan te tonen. De rechtbank legt de lat volgens de maatschap te hoog door te oordelen dat zij aannemelijk moet maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden en door te eisen dat zij objectieve en verifieerbare gegevens aandraagt om haar stellingen mee te onderbouwen.
3.2
Dit betoog slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
Samenwerkingsverband in 2018
4.1
De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in 2018 een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder gg, van de Msw vormde met de eenmanszaak van een zoon van twee van de maten. Er zijn nooit afspraken gemaakt om gezamenlijk vee te houden of de melk- en kaasproductie samen te organiseren. Het is altijd de intentie van de zoon geweest een eigen melkveehouderij te beginnen. De maatschap bestrijdt in hoger beroep opnieuw de omstandigheden waaruit de minister heeft afgeleid dat er vee van de zoon werd gehouden in de stallen van de maatschap. Er was geen sprake van een hogere melkproductie in 2018. De koeien van de zoon gaven geen melk, anders dan voor de eigen kalveren. Ook de aannames over de kaasproductie kloppen niet. De rijpingstijd van de kazen was veel langer dan waarvan in de rapporten van bevindingen wordt uitgegaan. Dat wordt bevestigd door het rapport van deskundige [naam 5] . Aan dat rapport heeft de rechtbank volgens de maatschap onvoldoende betekenis toegekend. In hoger beroep heeft de maatschap ter ondersteuning van de conclusies van [naam 5] een verklaring van [naam 6] , een koper van haar kazen, ingebracht.
4.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De minister heeft zich voor het samenwerkingsverband gebaseerd op het rapport van bevindingen van 9 april 2020 en de daarbij behorende bijlagen over het jaar 2018. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de minister in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in zo’n rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 25 (lees: 26) gemotiveerd uiteengezet dat de minister gelet op de constateringen in het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat over het jaar 2018 sprake was van een samenwerkingsverband waarbij de melkkoeien van de zoon bij de maatschap werden gehouden. Het College onderschrijft dit oordeel van de rechtbank en maakt dit tot het zijne.
4.3
De rechtbank heeft naar het oordeel van het College verder in overweging 27 terecht overwogen dat de maatschap met wat zij aan stukken en verklaringen heeft overgelegd, niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake was van een samenwerkingsverband en dat de aannames van de minister over de melk- en kaasproductie niet kloppen. De maatschap heeft haar stelling dat het vee van de zoon slechts tijdelijk bij de maatschap werd gehouden niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt. Daartoe was zij wel gehouden, gelet op de hiervoor in 3.2 weergegeven bewijsmaatstaf. De rechtbank heeft in overweging 28 ook terecht geen betekenis toegekend aan de handgeschreven administratie van de maatschap en de kalender van 2018 over de kaasproductie, nu van de daarop vermelde gegevens op geen enkele wijze te herleiden valt waar ze vandaan komen of waarop ze zijn gebaseerd, terwijl de melk- en kaasproductie in het rapport van bevindingen is becijferd aan de hand van melkleveranties en kaasovereenkomsten. Ook aan het rapport van [naam 5] heeft de rechtbank naar het oordeel van het College terecht geen doorslaggevende betekenis toegekend. Met de rechtbank is het College van oordeel dat [naam 5] op verschillende plaatsen in het rapport de stellingen en verklaringen van de maatschap als uitgangspunt neemt. Dat [naam 5] ook gebruik heeft gemaakt van objectieve gegevens zoals marktprijzen van kazen doet daaraan aan af. Aan de verklaring van [naam 6] , die de maatschap in hoger beroep heeft overgelegd, kent het College evenmin doorslaggevende betekenis toe. Uit die verklaring volgt slechts dat [naam 6] in 2018 wel eens kaas kocht van de maatschap en dat het ging om zowel jonge, belegen als oude kaas. Die verklaring is onvoldoende om de bevindingen in het rapport over de rijpingstijd van de kaas in relatie tot de melkproductie in 2018 te weerleggen. De rechtbank heeft naar het oordeel van het College dan ook terecht geoordeeld dat de maatschap met de eenmanszaak van de zoon in heel 2018 een samenwerkingsverband vormde.
Oppervlakte landbouwgrond voor 2018 en 2019
5.1
De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de percelen 83, 125-128 en 132-135 terecht niet bij de oppervlakte landbouwgrond heeft betrokken. Volgens de maatschap hecht de rechtbank te veel waarde aan de verklaring van [naam 7] over perceel 83. Voor de overige percelen voert de maatschap aan dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de minister deze percelen in 2018 en 2019 terecht niet heeft betrokken bij de oppervlakte landbouwgrond.
5.2
De rechtbank heeft in rechtsoverweging 33 met juistheid overwogen dat op grond van de wet (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h en m, van de Msw) en vaste rechtspraak van het College percelen alleen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als daarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend en als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn. Deze laatste eis brengt mee dat degene die het landbouwbedrijf voert, de feitelijke beschikkingsmacht moet hebben over de desbetreffende grond. Daarvoor is een geldige juridische titel nodig en de landbouwer moet in de praktijk in staat zijn het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:11).
5.3
De rechtbank heeft in rechtsoverweging 34 voor perceel 83 gemotiveerd uiteengezet dat niet aannemelijk is gemaakt dat de maatschap die feitelijke beschikkingsmacht had over dit perceel. Daarbij heeft de rechtbank naast andere omstandigheden, waaronder de inhoud van de grondgebruikersverklaring, ook de verklaring van [naam 7] betrokken. Nu de maatschap de inhoud van de verklaring van [naam 7] niet gemotiveerd heeft bestreden, valt niet in te zien dat de rechtbank die verklaring niet bij haar oordeel mocht betrekken of dat zij daaraan te veel waarde heeft gehecht. Het College onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank over dit perceel en maakt dit tot het zijne.
5.4
Voor de percelen 125-128 en 132-135 heeft de rechtbank eveneens in rechtsoverweging 34 geoordeeld dat de minister op basis van de verklaringen van de eigenaren/huurders terecht heeft geconcludeerd dat de maatschap niet de feitelijke beschikkingsmacht had over deze percelen. Uit deze verklaringen blijkt dat deze eigenaren/huurders geen afspraken hadden gemaakt met de maatschap over het gebruik van deze percelen door de maatschap. Ook die verklaringen heeft de maatschap niet gemotiveerd betwist. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank over deze percelen en maakt dit tot het zijne. Van een motiveringsgebrek in de uitspraak is geen sprake.
5.5
Gelet op het voorgaande slaagt deze hogerberoepsgrond niet.
Grondmonsters en onverklaarbare oppervlakteverschillen
6.1
De maatschap betoogt dat de minister de grondmonsters voor de percelen 93-98 ten onrechte niet representatief en bruikbaar heeft geacht voor het vaststellen van een betrouwbare fosfaattoestand. Daarnaast betoogt de maatschap dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij uitgaat van 79,26 hectare over het jaar 2019, terwijl in het rapport van bevindingen een oppervlakte van 79,50 hectare wordt berekend.
6.2
Deze hogerberoepsgronden zijn een letterlijke herhaling van wat de maatschap hierover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is in de rechtsoverwegingen 36 en 38 gemotiveerd op deze gronden ingegaan. De maatschap heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig is. Het College onderschrijft de oordelen van de rechtbank en maakt deze tot de zijne. Deze hogerberoepsgronden slagen niet.
Voorraad in 2018 en 2019
7.1
De maatschap betoogt dat de minister ten onrechte gebruik heeft gemaakt van forfaits voor het bepalen van de mineralengehalten in de voorraad. Volgens de maatschap sluiten de gehalten in de productie niet aan bij de gehalten van de mest in voorraad. De forfaits voor het fosfaatgehalte in de mestput kunnen niet kloppen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft de maatschap een eigen berekening overgelegd die is gebaseerd op de eigen opgaven. Volgens de maatschap heeft de rechtbank deze berekening verkeerd begrepen.
7.2
De wijze van berekenen van voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Als deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten.
7.3
De rechtbank heeft naar het oordeel van het College in de enkele stelling van de maatschap dat de forfaits niet kunnen kloppen, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister geen gebruik mocht maken van die forfaits. Als de maatschap geen toepassing van de forfaits had gewild, dan had het haar vrijgestaan om overeenkomstig artikel 94 van de Uitvoeringsregeling de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren dan wel de afgevoerde mest te bemonsteren en analyseren en aan de hand van de aldus bepaalde gehalten de gemiddelde mineralengehalten te berekenen. Nu zij dit niet heeft gedaan, was de minister aangewezen op de forfaits. Verder ziet de maatschap voorbij aan het verschil tussen de vaststelling van de gehalten in de productie van dierlijke meststoffen van runderen, uitgedrukt in kg stikstof en kg fosfaat per dier per jaar (artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) en de vaststelling van de stikstof- en fosfaatgehalten in voorraden meststoffen (artikel 94 van de Uitvoeringsregeling). De minister heeft op de zitting bij het College nader toegelicht dat de forfaitaire mineralengehalten voor de voorraad worden uitgedrukt in kg stikstof en kg fosfaat per ton, en dat het rekenkundig niet juist is om een productieforfait te extrapoleren naar een voorraadforfait. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan deze uitleg van de minister. Net als de rechtbank kent het College geen betekenis toe aan de berekeningen die de maatschap heeft overgelegd, nu deze zijn gebaseerd op eigen opgaven zonder verifieerbare onderbouwing. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
Boete voor niet-naleving administratieve verplichting in 2019
8.1
De maatschap betoogt dat de rechtbank ook de boete voor het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens had moeten herroepen, omdat de bevoegdheid tot het opleggen van die boete was verjaard.
8.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in een geval als dit de verjaringstermijn niet eerder kan aanvangen dan het moment waarop de gevraagde gegevens (niet naar waarheid) zijn verstrekt. Eerder dan dat moment kan de minister deze gegevens immers niet controleren. De gegevens zijn door de maatschap op 31 januari 2020 verstrekt. Het primaire besluit is genomen op 19 januari 2023 en dus binnen de termijn van drie jaar.
Hoogte van de boetes
9.1
De maatschap betoogt dat de boetes onevenredig hoog zijn. Het ontbreekt haar aan middelen om de boetes te betalen. In hoger beroep heeft zij nadere stukken ingediend die inzicht geven in de financiële draagkracht van de maatschap. Daaruit blijkt dat zij hoge schulden heeft, onder meer bij de voerleverancier. Ook is de maatschap in juni 2026 veroordeeld tot betaling van het wederrechtelijk verkregen voordeel in verband met fosfaatproductie in 2018 zonder de daarvoor benodigde fosfaatrechten. Het Gerechtshof Amsterdam heeft dit wederrechtelijk verkregen voordeel bepaald op ruim € 62.000,-, maar heeft dit bedrag gematigd tot € 30.000,-, in belangrijke mate vanwege de beperkte financiële draagkracht van de maatschap.
9.2
De minister heeft zich na beoordeling van de door de maatschap ingebrachte stukken op het standpunt gesteld dat de boetes zoals die door de rechtbank zijn vastgesteld, dienen te worden gematigd met 50% vanwege de beperkte financiële draagkracht van de maatschap. De minister wil niet met meer dan 50% matigen, omdat de boetes dan onvoldoende afschrikwekkend zijn en lager uitvallen dan het met deze overtredingen verkregen wederrechtelijk voordeel.
9.3
De opgelegde boetes zijn aan te merken als punitieve sancties. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 47 van het Handvest en artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 25 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:46). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Uit vaste rechtspraak volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om de boete te matigen.
9.4
Het College is het met de minister eens dat de boetes dienen te worden gematigd. Uit de door de maatschap ingebrachte stukken blijken een hoge schuldenlast en een zwaar gefinancierd eigen vermogen, wat het omzetten in liquide middelen bemoeilijkt. De maatschap is daarom niet draagkrachtig genoeg om de boetes volledig te betalen. Op de zitting heeft de maatschap toegelicht dat zij een betalingsregeling heeft getroffen en dat inmiddels al een aanzienlijk bedrag is afgelost. Uitgaande van een matiging met 50% zou er op het moment van deze uitspraak in totaal nog een bedrag van enkele duizenden euro’s resteren dat de maatschap nog zou moeten betalen. De maatschap heeft op de zitting verklaard dat zij het resterende bedrag liever zou willen gebruiken om haar schuld bij de voerleverancier af te lossen. Gesteld noch gebleken is echter dat zij niet de financiële middelen zou hebben om het resterende boetebedrag af te lossen. Bovendien is het College met de minister van oordeel dat een verdergaande matiging afbreuk zou doen aan de afschrikwekkende werking die de boetes zouden moeten hebben en dat het onwenselijk is als het boetebedrag lager uitvalt dan het wederrechtelijk verkregen voordeel. Het College is dan ook van oordeel dat met een matiging met 50% van de door de rechtbank vastgestelde boetebedragen de boetes passend en geboden zijn. De hogerberoepsgrond slaagt.
Overschrijding van de beslistermijn en van de redelijke termijn
10.1
De maatschap betoogt dat de rechtbank de over de jaren 2018 en 2019 opgelegde boetes ten onrechte slechts met 15% heeft gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank had daarbij rekening moeten houden met de forse overschrijding van de beslistermijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb.
10.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft de boetes met 15% gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het EVRM met twee jaar en een maand. De minister heeft de boetes vanwege de overschrijding van de gebruiksnormen zelf al gematigd in verband met de overschrijding van de beslistermijn als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb en er bestond geen aanleiding voor de rechtbank om nog verdergaand te matigen. Voor zover de maatschap zich beroept op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, waarbij de boetes werden gematigd met 25%, overweegt het College dat de vergelijking met die zaak niet opgaat, alleen al omdat het bestuursorgaan in die zaak niet uit eigen beweging had gematigd.
10.3
Het College overweegt als volgt over het verzoek van de maatschap om (verdere) matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn in de procedure in haar geheel. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Net als de rechtbank gaat het College uit van de aanvang van de redelijke termijn op 17 juni 2021. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn dus overschreden met ongeveer zestien maanden.
10.4
De rechtbank heeft de boetes gematigd met 15% wegens overschrijding van de redelijke termijn met twee jaar en een maand. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn over de procedure als geheel (zestien maanden) korter is dan de overschrijding ter zake waarvan de rechtbank de boetes heeft gematigd, ziet het College geen aanleiding voor verdergaande matiging van de boetes.
Beoordeling van het beroep (24/451)
Evenredigheid van de intrekking van de derogatievergunning over 2018
11.1
De maatschap betoogt dat de intrekking van de derogatievergunning over het jaar 2018 onevenredig is. Niet alleen moet de maatschap hierdoor over dat jaar een hogere boete betalen omdat wordt uitgegaan van de reguliere gebruiksnormen, maar er moeten voor 2024 vanwege het ontbreken van een derogatievergunning ook extra kosten worden gemaakt voor het afvoeren van mest. Volgens de maatschap geeft het bestreden besluit geen blijk van een belangenafweging waarbij de specifieke gevolgen voor haar bedrijf zijn betrokken. Het enkel verwijzen naar beleid voldoet volgens de maatschap niet. Bovendien had ook kunnen worden volstaan met een waarschuwing.
11.2
Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de maatschap zich niet heeft gehouden aan de aan de derogatievergunning verbonden voorwaarde dat de derogatienorm niet overschreden wordt. Hierdoor voldoet de maatschap niet aan een van de voorwaarden voor derogatie (artikel 27c van de Uitvoeringsregeling, gelezen in samenhang met artikel 25c, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling). Dat betekent dat de minister in beginsel bevoegd was om de derogatievergunning van de maatschap in te trekken. Dat volgt uit artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Met de intrekking van de derogatievergunning vloeit de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning voor het daaropvolgende kalenderjaar (hier 2024) rechtstreeks voort uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling (zie de uitspraak van het College van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612), onder 5.3).
11.3
Omdat het bij het besluit tot intrekking van de derogatievergunning gaat om een discretionaire bevoegdheid, moet de toepassing daarvan voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden.
11.4
De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat gelet op het belang van behoud van de derogatie voor de Nederlandse landbouw, de voorwaarden voor derogatie strikt worden gehandhaafd. Bij niet-naleving van de vergunningsvoorwaarden volgt – behoudens uitzonderingen die zich hier niet voordoen – intrekking van de derogatievergunning. Daarbij schrijft de van toepassing zijnde regelgeving dwingendrechtelijk voor dat uitsluiting van derogatie voor een later jaar plaatsvindt. Volgens de minister zijn de voor de maatschap nadelige gevolgen van de intrekking en de uitsluiting niet onevenredig in verhouding tot de doelen die met het intrekkingsbesluit zijn gediend.
11.5
Gegeven de toelichting in het bestreden besluit kan niet worden gezegd dat de minister geen belangenafweging heeft gemaakt. Ook is niet volstaan met slechts een verwijzing naar het beleid. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:242), onder 6.4.1), is intrekking van derogatie met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgende jaar op zichzelf een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse veehouders, te bereiken. Het College ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het intrekkingsbesluit in dit geval niet noodzakelijk en evenwichtig is. De minister heeft bij zijn afweging mogen betrekken dat de overschrijdingen van de gebruiksnormen niet gering waren zodat volgens het beleid niet kon worden volstaan met een waarschuwing. Dat de maatschap financiële gevolgen heeft ondervonden van het intrekkingsbesluit mag zo zijn, maar dat maakt het besluit op zichzelf niet onevenredig. De maatschap heeft niet met stukken onderbouwd dat het intrekkingsbesluit dermate nadelige financiële gevolgen voor haar heeft dat deze onevenredig moeten worden geacht met de met het besluit te dienen doelen. Het betoog slaagt niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
12.1
De maatschap heeft op de zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
12.2
In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de minister is ontvangen (27 februari 2023) en loopt tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
12.3
Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd. De redelijke termijn is overschreden met ruim negentien maanden. Dit betekent dat de maatschap recht heeft op € 2.000,- schadevergoeding. De termijn voor de behandeling van het bezwaarschrift is met ruim zeven maanden overschreden. Voor de overige twaalf maanden is de overschrijding in de rechterlijke fase gelegen. Het College zal de minister veroordelen tot betaling van (7/19e deel van € 2.000,- =) € 736,84 en de Staat tot betaling van (12/19e deel van € 2.000,- =) € 1.263,16.
Slotsom en proceskosten
Zaak 25/696
13.1
Gelet op wat hiervoor in 9.4 is overwogen, slaagt het hoger beroep omdat de boetes te hoog zijn. Voor het overige slagen de hogerberoepsgronden niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Het College zal de boetes die de rechtbank had vastgesteld met 50% matigen. Voor het jaar 2018 resulteert dat in twee boetes van € 19.243,95 en € 933,94 en voor het jaar 2019 in één boete van € 14.274,48.
13.2
Het College zal de minister veroordelen in de door de maatschap gemaakte proceskosten in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).
Zaak 24/451
14.1
Het beroep in deze zaak is ongegrond.
14.2
Het College zal de minister en de Staat veroordelen tot betaling van de in 12.3 genoemde schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
14.3
Ook zal het College in deze zaak de maatschap een vergoeding toekennen voor de door haar gemaakte kosten voor het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De maatschap heeft recht op vergoeding van € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde van € 934,- per punt en een wegingsfactor 0,5) aan proceskosten, ieder voor de helft te betalen door de minister en de Staat omdat de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan de Staat is toe te rekenen.
Beslissing
Het College:
in zaak 25/696:
vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
stelt het bedrag van de boetes voor het jaar 2018 vast op € 19.243,95 en € 933,94 en voor het jaar 2019 op € 14.274,48;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 579,- aan de maatschap te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.868,-;
in zaak 24/451:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.263,16 aan de maatschap;
veroordeelt de minister tot betaling van € 736,84 aan de maatschap;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 233,50;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 233,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. van Gijzen en mr. H.G. Rottier, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. C.A. Blankenstein
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:45
1. Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 5:51
1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Meststoffenwet
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is;
[…]
gg. landbouwer: natuurlijke persoon of rechtspersoon die of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf.
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 25b
1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf.
[…]
3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid.
Artikel 94
[…]
2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
