|
|
|
| ECLI:NL:RBGEL:2026:7859 | | | | | Datum uitspraak | : | 13-10-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 23-10-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Gelderland | | Zaaknummers | : | ARN 25/5160 | | Rechtsgebied | : | Omgevingsrecht | | Indicatie | : | Besluit afwijzing handhavingsverzoek. Beroep ongegrond. Goede procesorde. Natuurbeschermingsrecht. Geen overtreding met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Artikel 5.1 Omgevingswet. Overgangsrecht 18 december-uitspraak. | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | bestuursdwang | | | boomteelt | | | kwekerij | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | stikstofdepositie | | | | Uitspraak | RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/5160
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2026
in de zaak tussen
Stichting Milieuwerkgroepen Ede, uit Bennekom,
[eiser]
, uit [plaats 1]
Stichting Mooi Binnenveld, uit Wageningen, eisers
(gemachtigde: ing. [gemachtigde] ),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigde: mr. T. Meijs),
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] B.V. uit [plaats 2] , derde-partij
(gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college om niet handhavend op te treden tegen de activiteiten die plaatsvinden op percelen tussen de [adres] en [adres] in Bennekom.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 27 augustus 2026 op zitting behandeld. Namens eisers hebben hieraan deelgenomen: [persoon 1] en de gemachtigde. Het college is vertegenwoordigd door de gemachtigde. Namens de derde-partij hebben hieraan deelgenomen: [persoon 2] , [persoon 3] en de gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
2.1.
De rechtbank verklaart het beroep van eisers ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Achtergrond
3. De derde-partij exploiteert een boomkwekerij. Vanaf omstreeks september 2024 heeft de derde-partij een agrarisch perceel tussen [adres] en [adres] in Bennekom (het perceel) ingericht en in gebruik voor het kweken van bomen. Het perceel is gelegen op een afstand van ongeveer 1800 meter van het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’.
3.1.
Op 19 september 2024 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden (het handhavingsverzoek). Volgens eisers vinden op het perceel activiteiten plaats zonder de benodigde omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit en een omgevingsvergunning voor een Flora- en Fauna-activiteit.
3.2.
Op 21 maart 2025 heeft het college besloten om het handhavingsverzoek af te wijzen (het primaire besluit). Het college heeft in dit primaire besluit geconcludeerd dat geen sprake is van een overtreding, zodat het college niet bevoegd is tot handhavend optreden tegen de activiteiten op het perceel. Volgens het college treden er geen significant negatieve effecten op voor de natuur als gevolg van de activiteiten op het perceel. Zo blijkt onder meer uit stikstofberekeningen dat er ten opzichte van de referentiesituatie, het bemesten van het perceel op grond van algemene regels, geen significante effecten optreden in zowel de aanlegfase als in de gebruiksfase voor de natuur, aldus het college. Ook is volgens het college niet gebleken dat de aangelegde drainage en het gebruik van pesticiden op het perceel significante effecten hebben voor de natuur.
3.3.
Op 22 april 2025 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
3.4.
Op 8 oktober 2025 heeft het college besloten op het bezwaar van eisers (de beslissing op bezwaar). Het college heeft in deze beslissing op bezwaar geconcludeerd dat voor de activiteiten op het perceel wél een natuurvergunning is vereist. Uit berekeningen is namelijk gebleken dat er in de gebruiksfase een toename is van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Veluwe’, ‘Binnenveld’ en ‘Rijntakken’. Gelet op (recente) rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) mag intern salderen met algemene regels (daarvan was in dit geval sprake) niet meer worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is, aldus het college. Het college heeft echter besloten om niet handhavend op te treden, omdat de activiteiten vallen onder het overgangsrecht zoals dat is vormgegeven in de zogenoemde 18-december uitspraak van de Afdeling. Voor het overige heeft het college het primaire besluit in stand gelaten.
Leeswijzer
4. De rechtbank zal voordat zij toekomt aan de beoordeling van de beroepsgronden van eisers eerst een formeel punt beoordelen, namelijk of zij de door eisers op 18 augustus 2026 ingediende stukken wegens schending van de goede procesorde buiten beschouwing zal laten (onder 5 en verder). Vervolgens gaat de rechtbank in op de beroepsgrond waarin eisers stellen dat het college ten onrechte alleen het aspect stikstof heeft beoordeeld (onder 6 en verder). Daarna bespreekt de rechtbank de beroepsgrond van eisers waarin zij betogen dat het college ten onrechte heeft besloten dat er geen overtreding plaatsvindt ten gevolge van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel (onder 7 en verder). Vervolgens zal de rechtbank de beroepsgrond beoordelen waarin eisers stellen dat het overgangsrecht uit de 18 december-uitspraak van de Afdeling in strijd is met het Unierecht (onder 8 en verder). Tot slot zal de rechtbank ingaan op het betoog van de derde-partij waarin zij stelt dat eisers moeten worden veroordeeld in haar proceskosten (onder 9 en verder).
Goede procesorde
5. De rechtbank heeft op 18 augustus 2026, negen dagen voor de zitting, van eisers aanvullende stukken ontvangen. Het gaat om een reactie van eisers op een door het college op 17 augustus 2026 ingebrachte uitspraak van de rechtbank Limburg en het document ‘Eindevaluatie Natura 2000-beheerplan 2019-2025’ (eindevaluatie) met een toelichting van de gemachtigde van eisers op deze eindevaluatie.
5.1.
De rechtbank laat de eindevaluatie en de toelichting van de gemachtigde van eisers op deze eindevaluatie wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. Voor het aannemen van deze strijd acht de rechtbank van belang dat de overige partijen te weinig tijd hebben gehad om zich inhoudelijk te kunnen uitlaten over de door eisers ingebrachte eindevaluatie en reactie, zodat de procedure moet worden aangehouden als de ingebrachte eindevaluatie en reactie wel in de beoordeling worden betrokken. De eindevaluatie is van een grote omvang en had eerder ingediend kunnen worden. Zo is deze eindevaluatie gedateerd van 15 december 2025 en ook openbaar raadpleegbaar. Daarnaast is er voor de andere partijen ook deskundigheid nodig om adequaat te kunnen reageren op de eindevaluatie en de reactie van eisers op deze eindevaluatie. De reactie op de uitspraak van de rechtbank Limburg laat de rechtbank niet buiten beschouwing wegens strijd met de goede procesorde. Dit betreft namelijk een reactie op een eerder ingediende uitspraak en deze reactie is van een beperkte omvang.
Heeft het college ten onrechte alleen acht geslagen op de gevolgen van stikstofdepositie?
6. Eisers betogen dat het college in de beslissing op bezwaar ten onrechte alleen het aspect stikstof heeft benoemd en beoordeeld. Eisers stellen dat een besluit op een handhavingsverzoek moet voldoen aan de eisen die het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) stelt aan een passende beoordeling. De reden hiervoor is volgens eisers gelegen in de omstandigheid dat zij door een verzoek om handhaving in te dienen, in feite verzoeken om het inroepen van de verbodsbepaling van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en verzoeken om artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn correct te doorlopen. Een beoordeling van een handhavingsverzoek moet hierom zien op alle aspecten. Slechts een deel beoordelen zou namelijk een inbreuk vormen op het verbod op het opknippen van een project, aldus eisers. Volgens eisers dient het besluit in ieder geval ook te zien op de aspecten drainage, beregening en het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Met de stelling dat in onderhavig geval sprake is van een andere procedure holt het college het toetsingskader uit, aldus eisers.
6.1.
Het college voert hierover aan dat het college in de beoordeling van het handhavingsverzoek niet uitsluitend het aspect stikstof heeft betrokken. Het college stelt dat ook de hydrologische situatie, de flora- en fauna-aspecten en de effecten van agrarisch gebruik zijn beschouwd. Dit heeft het college mede aan de hand van het beheerplan, de quickscan en de overgelegde deskundigenrapporten gedaan. Voor zover bepaalde deelaspecten niet verder zijn uitgewerkt, is dat omdat het verzoek om handhaving hier geen aanleiding toe gaf en het door het college uitgevoerde onderzoek ook niet, aldus het college. Het college heeft op basis van de afstand tot Natura 2000-gebieden, de beschikbare gegevens en het geraadpleegde beheerplan geconcludeerd dat (significant negatieve) gevolgen niet aannemelijk zijn. Het handhavingsverzoek daarentegen bevatte ook geen aanwijzingen voor de conclusie dat de boomkwekerij in kwestie leidt tot gevolgen voor Natura 2000-gebieden, aldus het college. Voor zover eisers betogen dat het college het handhavingsverzoek moest beoordelen op een wijze die materieel voldoet aan alle eisen die het Hof stelt aan een passende beoordeling, merkt het college op dat het beoordelen van een passende beoordeling plaatsvindt in een andere procedure, namelijk in het kader van vergunningverlening.
6.2.
De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eisers stellen, het college in het primaire besluit niet slechts het aspect stikstof heeft beoordeeld. In het primaire besluit heeft het college namelijk ook beoordeeld of de aanleg van de drainage en het gebruik van bestrijdingsmiddelen effecten heeft op het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’. Die beoordeling is ook benoemd in de beslissing op bezwaar.
6.3.
De rechtbank overweegt dat deze procedure gaat over het besluit van het college om niet handhavend op te treden tegen de activiteiten die plaatsvinden op het perceel. In dit besluit heeft het college, naar aanleiding van het handhavingsverzoek van eisers, moeten beoordelen of de derde-partij met haar activiteiten artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet heeft overtreden. Volgens die bepaling is het namelijk verboden om zonder omgevingsvergunning een zogenoemde Natura 2000-activiteit te verrichten. Onder de Omgevingswet is een Natura 2000-activiteit gedefinieerd als een ‘activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied’. In deze procedure moet het college daarom vaststellen of de derde-partij met haar activiteiten een Natura 2000-activiteit (heeft) verricht. Dit is een toets die voorafgaat aan het opstellen van een passende beoordeling, waarbij ‘slechts’ van belang is of de activiteiten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Anders dan bij de beoordeling die voortvloeit uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn hoeft met deze toets niet al de zekerheid te zijn verkregen dat de activiteiten de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantasten. Daarbij merkt de rechtbank op dat het college in de beslissing op bezwaar heeft geconcludeerd dat de activiteiten van de derde-partij een wijziging van het reeds toegestane project is en deze activiteiten vergunningplichtig zijn, zodat daarmee de verbodsbepaling van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet wordt overtreden. Uit berekeningen die door de derde-partij zijn aangeleverd blijkt namelijk een toename van stikstofdepositie in de (beoogde) gebruiksfase van de boomkwekerij op het perceel op de Natura 2000-gebieden ‘Veluwe’, ‘Binnenveld’ en ‘Rijntakken´.
Vindt er een overtreding plaats in verband met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen?
7. Eisers betogen dat sprake is van een overtreding vanwege de negatieve effecten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door de derde-partij op Natura 2000-gebieden. Eisers stellen dat het college nader onderzoek moet verrichten naar het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen op het perceel om aan te tonen dat significante effecten op Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten. Volgens eisers volgt uit vele rapporten en onderzoeken dat bestrijdingsmiddelen over een grote afstand kunnen verspreiden en een drukfactor vormen voor Natura 2000-gebieden. Verder stellen eisers dat er geen bestuursrechtelijke zekerheid is verkregen over welke bestrijdingsmiddelen de derde-partij mag gebruiken. Volgens eisers moet dan in het kader van het voorzorgsbeginsel het project worst-case beoordeeld worden en mag daarom niet ervan worden uitgegaan dat de derde-partij geen beschermingsmiddelen met PFAS gebruikt. Ook de door de derde-partij ingebrachte meetresultaten kunnen volgens eisers geen rol spelen in deze procedure. Zo is het voor eisers niet duidelijk wat de gehanteerde detectiegrens is in de uitgevoerde metingen.
7.1.
Het college voert hierover aan er geen aanwijzingen zijn dat er negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn als gevolg van het gebruik van bestrijdingsmiddelen door de derde-partij op het perceel. Het college stelt dat eisers in het handhavingsverzoek geen aanwijzingen hebben opgenomen voor de conclusie dat het gebruik van beschermingsmiddelen door de derde-partij op het perceel leidt tot gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Daarom is deze situatie niet vergelijkbaar met de situatie uit de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025. In dit geval is in het handhavingsverzoek slechts vermeld dat eisers zorgen hebben over het hoge gebruik van pesticiden bij boomteelt en de veronderstelling dat door de vestiging van een kwekerij op deze grond het gebruik van pesticiden toeneemt ten opzichte van de bestaande situatie, aldus het college. Volgens het college zijn er geen concrete aanwijzingen dat het voorgaande ook daadwerkelijk het geval is. Daarbij verwijst het college naar de inhoud van het beheerplan en de toelichting van de derde-partij dat er biologische gewasbeschermingsprincipes worden toegepast op het perceel. Eisers verwijzen daarentegen slechts naar algemene onderzoeken en beleidsbrieven over mogelijke risico’s naar aanleiding van uitspraken over het gebruik van bestrijdingsmiddelen voor lelieteelt op korte afstand van Natura 2000-gebeiden, maar leggen geen project- en locatie specifieke gegevens over met aanwijzingen dat er gevolgen zijn voor Natura 2000-gebieden in verband met de betrokken boomkwekerij, aldus het college.
7.2.
De derde-partij stelt hierover dat zij heeft aangetoond dat van uitloging van bestrijdingsmiddelen die door de derde-partij worden gebruikt, in het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’ geen sprake is. Uit de spuitregistratie en uit de 19 laboratoriumrapporten van de watermonsters die zijn genomen op het perceel, blijkt dat er geen residuen van de door derde-partij gebruikte gewasbeschermingsmiddelen zijn aangetroffen in drain- en slootwater, afkomstig van het perceel, aldus de derde-partij. Hierdoor is er volgens de derde-partij geen sprake van een risico of een kennisleemte in het kader van het voorzorgsbeginsel. De wel aangetroffen middelen Propiconazool en Teruconazool zijn fugides die niet door de derde-partij worden gebruikt. Eisers hebben daarentegen over de vermeende nadelige effecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen niets concreets gesteld, aldus de derde-partij. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025 zijn er in onderhavig geval geen aanwijzingen dat er zich nadelige effecten voordoen, aldus de derde-partij. Verder stelt de derde-partij dat enig gevolg op Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’ of verder gelegen Natura 2000-gebieden zodanig onwaarschijnlijk is dat daaruit geen vergunningplicht voortvloeit. Volgens de derde-partij is geen sprake van schade of vervuiling van grondwater door uitspoeling van persistente schadelijke stoffen, is er geen sprake van een relevante invloed op het bodemleven en is geen sprake van gebruik van vluchtige organische stoffen. Eisers hebben volgens de derde-partij op geen enkele wijze concreet gemaakt welke vrees er is dat de boomkwekerij van de derde-partij enig effect zou hebben op de Natura 2000-gebieden ‘Binnenveld’ en ‘Veluwe’.
7.3.
Zoals reeds onder 6.3 overwogen volgt uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten. Gelet op de formulering van 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet en de hierboven genoemde definitie van Natura 2000-activiteit en het voorzorgsbeginsel dat hierin besloten ligt, betekent het bovenstaande dat wanneer gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt terwijl niet op voorhand is uitgesloten dat deze middelen leiden tot significante effecten op Natura 2000-gebieden en er wel aanwijzingen zijn dat deze effecten zich kunnen voordoen, de bovenstaande verbodsbepaling wordt overtreden. Het is dan aan degene die de activiteit wil verrichten om, daaraan voorafgaand, te onderzoeken of significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.
7.4.
In het primaire besluit en in de beslissing op bezwaar heeft het college geconcludeerd dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel geen negatieve gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’. Dit blijkt volgens het college onder meer uit het beheerplan van het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’, waarin is opgenomen dat gelet op de ligging van het perceel gewasbescherming uitgevoerd kan worden zonder dat dit negatieve effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen. Verder verwijst het college in het verweerschrift naar de in opdracht van de derde-partij uitgevoerde onderzoeken. De derde-partij heeft een onderzoek uit laten voeren om te beoordelen of er significante gevolgen kunnen zijn voor omliggende Natura 2000-gebieden als gevolg van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel. In dit onderzoek zijn verschillende watermonsters genomen op het perceel en is de spuitregistratie betrokken. Uit dit onderzoek volgt dat er geen residuen van de door derde-partij gebruikte gewasbeschermingsmiddelen zijn aangetroffen in drain- en slootwater rondom het perceel.
7.5.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de uitspraak van 2 april 2025 heeft overwogen dat de eisende partijen in die betreffende procedure voldoende aanwijzingen naar voren hadden gebracht dat het standpunt van het college dat er geen (directe) effecten zijn op het in die procedure centraal staande natuurgebied door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen onvoldoende was onderbouwd. Ook heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat de door het college gegeven onderbouwing dat een afstand van 250 meter voldoende afstand zou zijn om eventuele effecten uit te sluiten, niet wetenschappelijk onderbouwd is.
7.6.
De rechtbank zal gelet op bovenstaande uitspraak van de Afdeling ten eerste beoordelen of eisers voldoende aanwijzingen naar voren hebben gebracht om te kunnen concluderen dat het standpunt van het college, dat er geen (directe) effecten zijn op Natura 2000-gebieden door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel door de derde-partij, onvoldoende is onderbouwd.
7.7.
De rechtbank stelt vast dat eisers hun stelling dat sprake is van (mogelijke) effecten op Natura 2000-gebieden door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het perceel hebben onderbouwd met vele onderzoeken, rapporten en adviezen. Deze onderzoeken, rapporten en adviezen zijn daarentegen, anders dan het geval was bij de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, niet toegesneden op dit concrete geval. Zo hebben eisers geen onderzoek, rapport of advies ingebracht waaruit blijkt wat de gevolgen zijn van de beschermingsmiddelen die worden gebruikt bij het telen van bomen op Natura 2000-gebieden in de omgeving van het perceel, zoals het Natura 2000-gebied Binnenveld.
7.8.
De rechtbank oordeelt dat het college heeft kunnen besluiten dat de derde-partij de verbodsbepaling van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet niet heeft overtreden met het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen op het perceel. Hiertoe acht de rechtbank het volgende van belang. Uit het door de derde-partij aangeleverde onderzoek blijkt dat de door de derde-partij gebruikte gewasbeschermingsmiddelen niet neerkomen of uitstromen naar Natura-2000 gebieden en daaropvolgend ook niet dat deze gewasbeschermingsmiddelen significante gevolgen hebben voor deze gebieden. Verder acht de rechtbank relevant dat eisers geen concrete aanwijzingen hebben aangedragen waaruit volgt dat de door derde-partij gebruikte gewasbeschermingsmiddelen significante effecten (kunnen) hebben op omliggende Natura 2000-gebieden. Eisers hebben alleen verwezen naar algemene onderzoeken over bestrijdingsmiddelen, maar niet concreet gemaakt dat de aangehaalde bestrijdingsmiddelen door de derde-partij worden gebruikt en daarboven op ook niet concreet gemaakt dat deze gebruikte bestrijdingsmiddelen op het perceel uitlogen of neerkomen in Natura 2000-gebieden. De verwijzing van eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025 gaat daarom niet op. Zoals onder 7.7 overwogen hadden de betreffende eisende partijen in die procedure concrete en voldoende aanwijzingen naar voren gebracht. Zo hadden eisers in die procedure een concreet onderzoek naar de effecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen door specifieke telers ingebracht, terwijl een dergelijk onderzoek hier ontbreekt. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college kunnen besluiten om niet handhavend op te treden?
8. Eisers betogen dat het college ten onrechte heeft besloten om niet handhavend op te treden. Eisers stellen ten eerste dat de overgangsperiode uit de 18 december-uitspraak alleen zag op stikstof en niet op andere aspecten. Eisers stellen ten tweede dat de overgangsperiode zoals deze is opgenomen in de 18 december-uitspraak in strijd is met het Unierecht en daarmee het opschorten van handhaving door het college onrechtmatig is. Volgens eisers heeft een uniforme uitlegging van het recht van de Unie, met het voorzorgsbeginsel in het bijzonder, tot gevolg dat er geen opschorting, afzien of uitstel van handhaving mogelijk is. Ook stellen eisers dat in rechtsoverweging 24.5 van de 18 december-uitspraak een motivering ontbreekt. Enkel het Hof mag de afweging maken om het Unierecht op te schorten, aldus eisers. Volgens eisers is er voor de nationale lidstaat of de nationale rechter geen ruimte voor een belangenafweging of een afweging inzake rechtszekerheid. Afzien of uitstel van handhaving is alleen mogelijk bij een reëel en ernstig risico met grote gevolgen voor de gehele lidstaat, zonder dat er andere middelen en alternatieven zijn om dit risico het hoofd te bieden, aldus eisers. Daarbij merken eisers op dat de opmerking van het college, dat andere passende maatregelen worden genomen, onvoldoende en van geen betekenis is. Passende maatregelen mogen alleen onderdeel vormen van een passende beoordeling en daarvan is geen sprake en de aangehaalde passende maatregelen zien enkel op stikstof en niet op de andere aspecten, aldus eisers.
8.1.
Het college voert hierover aan dat het college niet handhavend kan optreden tegen de derde-partij, omdat de activiteiten vallen onder het overgangsrecht zoals dat is overwogen in de 18 december-uitspraak. Het college stelt dat in deze uitspraak de Afdeling al het standpunt heeft besproken en verworpen dat het overgangsrecht in strijd is met het Unierecht. Verder stelt het college dat, ondanks dat deze handhavingsprocedure daar niet over gaat, het college heeft gemotiveerd dat het op dit moment niet nodig is om deze specifieke activiteit als afzonderlijke passende maatregel te beperken of te beëindigen. De verwijzing naar de Gelderse ‘Versnellingsaanpak stikstof’ (VAS) en andere passende maatregelen zijn beschreven om aan te geven dat er in de provincie veel wordt gedaan en passende maatregelen worden getroffen om verslechtering en verstoring van Natura 2000-gebieden tegen te gaan, aldus het college.
8.2.
De derde-partij stelt hierover dat van stikstofdepositie op enig Natura 2000-gebied geen sprake is en daarmee ook niet van een significant effect. Volgens de derde-partij blijkt op basis van berekeningen dat de neerslag van stikstof als gevolg van het gebruik op het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’ of andere gebieden beneden het minimum van 0,05 mol per hectare is. Daarbij merkt de derde-partij op dat zij daarom een natuurvergunning heeft aangevraagd die ook verleend kan worden. Hierdoor is geen sprake van intern salderen, ondanks het gegeven dat de activiteiten van de derde-partij wel kwalificeren als een ‘nieuw project’, aldus de derde-partij.
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat het college in de beslissing op bezwaar heeft geconcludeerd dat sprake is van een wijziging van een bestaand project en dat daarom geen sprake meer is van één en het hetzelfde project ten aanzien van de referentiesituatie. De wijziging behelst de aanpassingen van het grasland naar bomenteelt op het perceel. Daaropvolgend heeft het college, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 en 28 mei 2025, beoordeeld wat de gevolgen van het project op zichzelf zijn na uitbreiding of wijziging, exclusief de referentiesituatie. Uit deze beoordeling blijkt dat er een toename is in de (beoogde) gebruiksfase op de Natura 2000-gebieden ‘Veluwe’, ‘Binnenveld’ en ‘Rijntakken’. Hierdoor is volgens het college sprake van een vergunningplicht.
Stellingname van derde-partij
8.4.
Voor zover de derde-partij heeft gesteld dat geen sprake is van een overtreding merkt de rechtbank het volgende op. De omvang van het geschil in bestuursrechtelijke zaken wordt bepaald door artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het eerste lid daarvan verplicht de bestuursrechter zich bij de beoordeling van het besluit te beperken tot wat is aangevochten met beroepsgronden. Dat is het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarnaast moet de bestuursrechter kwesties van openbare orde ambtshalve toetsen of beoordelen. Dat gaat om kwesties die behoren tot de kernelementen van de rechtsorde die juist de rechter moet bewaken, los van de wil en kennis van partijen. Dat laatste doet de rechter dus buiten de omvang van het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarbij wijst de Afdeling er ter verduidelijking op dat dit niet betekent dat de rechter ook buiten de grenzen van het geding mag treden.
8.5.
De rechtbank stelt voorop dat de derde-partij op 9 december 2025 de rechtbank in kennis heeft gesteld dat zij als belanghebbende wil deelnemen aan onderhavige procedure. Nu de derde-partij aan deze procedure deelneemt als een belanghebbende als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb, en niet als eiseres, mag zij in die hoedanigheid de omvang van het geschil tussen het college en eisers niet uitbreiden.
8.6.
De rechtbank overweegt dat het college in de beslissing op bezwaar heeft besloten om niet handhavend op te treden tegen de derde-partij. In deze beslissing op bezwaar concludeert het college dat sprake is van een vergunningplicht, maar dat de activiteit valt onder het overgangsrecht.
8.7.
De rechtbank overweegt dat zij in deze procedure niet toekomt aan de beoordeling van de stelling van de derde-partij. In de beslissing op bezwaar is het college ingegaan op de vraag of de activiteit van de derde-partij wel of niet vergunningplichtig was. Gelet op de omstandigheid dat de indieners van het beroep in hun beroepsgronden geen gronden hebben gericht tegen de stelling van verweerder dat sprake is van een vergunningplicht, valt de stelling van de derde-partij, gelet op artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, buiten de omvang van dit geding. De stelling van de derde-partij vormt hiermee namelijk een eigen grond tegen de beslissing op bezwaar. Om ook met gronden te mogen komen had de derde-partij zelf een ontvankelijk beroep moeten indienen. Nu zij dat niet heeft gedaan, kan zij zich slechts verweren tegen aantasting van haar belangen als gevolg van de door eisers uitgelokte toetsing. De rechtbank kan dus niet op grond van de stelling van de derde-partij toekomen aan de vraag of sprake is van een overtreding.
Het overgangsrecht uit de 18 december-uitspraak
8.8.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling in overweging 24.3 van de 18 december-uitspraak heeft overwogen dat activiteiten die op of na 1 januari 2020 fysiek zijn gestart alsnog vergunningplichtig zijn, als de activiteit nog in uitvoering is en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten. Omdat het verrichten van een activiteit zonder natuurvergunning, indien benodigd, in strijd is met inmiddels artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet, zou het bevoegd gezag handhavend kunnen optreden tegen de voortzetting van de activiteit zonder natuurvergunning. In overweging 24.4 van de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat voor activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) geldt waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning.
8.9.
Tussen eisers en het college staat niet ter discussie dat de activiteiten van de derde-partij op het perceel voldoen aan de hiervoor genoemde voorwaarden. De activiteiten zijn namelijk gestart omstreeks september 2024 en op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen was geen vergunning nodig voor de activiteiten. De derde-partij ontleende namelijk een referentiesituatie aan algemene regels op grond waarvan de bemesting van het perceel was toegestaan. Door eisers is wel ter discussie gesteld of het overgangsrecht zoals dat is vormgegeven in de 18 december-uitspraak in strijd is met het Unierecht. Volgens eisers heeft de Afdeling met de genoemde overgangsperiode de verbodsbepaling uit de Habitatrichtlijn opgeschort. Volgens eisers is afzien of uitstel van handhaving alleen mogelijk bij een reëel en ernstig risico met grote gevolgen voor de gehele lidstaat zonder dat er andere middelen en alternatieven zijn. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar de arresten van het Hof van 29 juli 2019 en 25 juni 2020.
8.10.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling in de 18 december-uitspraak uitdrukkelijk heeft overwogen dat zij de overgangsperiode waarin niet handhavend kan worden opgetreden gerechtvaardigd acht in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Daarbij heeft de Afdeling van belang geacht dat artikel 6, tweede en derde lid, hetzelfde beschermingsniveau nastreven en het bevoegd gezag de activiteit kan beperken of beëindigen als dat als passende maatregel nodig is. Gedurende de overgangsperiode waarin niet handhavend kan worden opgetreden wordt dus geen afbreuk gedaan aan de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor het nakomen van de verplichtingen die uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeien, aldus de Afdeling.
8.11.
In onder meer het arrest van het Hof van 14 januari 2016 heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van artikel 6, tweede lid en derde lid, van de Habitatrichtlijn, gelet op de door de Habitatrichtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd, en dat deze bepalingen beogen natuurlijke habitats en habitats van soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen. Het Hof heeft ook overwogen dat voor projecten die niet voldoen aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een verplichting van controle achteraf van de gevolgen van bestaande plannen of projecten voor het betrokken gebied kan worden gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarbij heeft het Hof opgemerkt dat de term ‘passende maatregelen’ als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn impliceert dat de lidstaten bij de toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een beoordelingsmarge hebben.
8.12.
De rechtbank oordeelt, anders dan eisers hebben gesteld, dat het door de Afdeling vormgegeven overgangsrecht uit de 18 december-uitspraak niet in strijd is met het Unierecht. Daartoe acht de rechtbank van belang dat, anders dan eisers veronderstellen, met het overgangsrecht de werking van het Unierecht niet is opgeschort door het overgangsrecht. Zoals volgt uit meerdere arresten van het Hof hebben artikel 6, tweede lid en derde lid, van de Habitatrichtlijn hetzelfde beschermingsniveau en moeten zij als een coherent geheel worden uitgelegd. In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling niet overwogen dat het bevoegd gezag in de periode van het overgangsrecht in zijn geheel niets kan ondernemen tegen activiteiten die onder de reikwijdte van het overgangsrecht vallen. Het bevoegd gezag kan namelijk passende maatregelen nemen jegens de activiteiten. Dat deze maatregelen niet bestaan uit handhavend optreden middels een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom laat onverlet dat het bevoegd gezag wél andere passende maatregelen kan nemen. Deze keuze van in dit geval de Nederlandse hoogste bestuursrechter en daarmee van de nationale lidstaat om (tijdelijk) niet te kiezen voor deze twee vormen van handhaving maar wel voor andere vormen van passende maatregelen is, gelet op de beoordelingsruimte die nationale lidstaten hebben, niet in strijd met het Unierecht. De beroepsgrond slaagt niet.
Veroordeling in de proceskosten
9. De derde-partij betoogt dat eisers bij een ongegrondverklaring veroordeeld moeten worden in de proceskosten. Volgens de derde-partij zijn eisers de procedure lichtvaardig begonnen, zonder enige concrete aanwijzing dat sprake is van een aantasting van het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’ of andere gebieden. Eisers hebben geen begin van bewijs geleverd van de door hen gestelde gevaren, maar zij jagen daarentegen de derde-partij wel op kosten in verband met juridische bijstand in de aangespannen procedures, aldus de derde-partij. De derde-partij acht verder van belang dat eisers geen pogingen hebben gedaan op andere wijze dan het voeren van procedures tegen de derde-partij om te achterhalen of hun claims wellicht enige grond hadden. Daartoe zijn eisers daarentegen wel uitgenodigd door de derde-partij.
9.1.
Artikel 8:75, eerste lid, van de Awb luidt: ‘De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.’
9.2.
De rechtbank dient in onderhavige situatie te beoordelen of sprake is van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om eisers te veroordelen in de vergoeding van de proceskosten van de derde-partij.
9.3.
De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om eisers te veroordelen in de vergoeding van de proceskosten van de derde-partij. Daartoe acht de rechtbank van belang dat eisers bij het college hebben aangedragen dat de derde-partij in overtreding is en dit in de beslissing op bezwaar ook als zodanig is bevestigd. Hiermee komt er aan het argument van de derde-partij dat eisers zonder enige concrete aanwijzing stellen dat sprake is van een aantasting van het Natura 2000-gebied ‘Binnenveld’ of van andere gebieden, geen gewicht toe. Dat eisers geen pogingen hebben gedaan om met de derde-partij in contact te komen of niet op uitnodigingen van de derde-partij zijn ingegaan, levert geen bijzondere omstandigheid op die noopt tot het veroordelen van eisers in de proceskosten van de derde-partij. Los van de omstandigheid dat de derde-partij dit voorgaande niet heeft onderbouwd, is het weliswaar wenselijk maar zijn eisers niet verplicht om met de derde-partij in gesprek te gaan voordat zij een verzoek tot handhaving jegens de activiteiten van de derde-partij indienen bij het college. Ook acht de rechtbank dit achterwege laten niet van een zodanige aard dat gesproken kan worden van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft en niet handhavend hoeft te worden opgetreden. Eisers krijgen het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.M. Emaus en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2026
griffier
Voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Dit perceel is kadastraal bekend als ‘Perceel [x] ’.
Als bedoeld in respectievelijk de artikelen 5.1, eerste lid, aanhef en onder e en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet.
Hiermee wordt de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 bedoeld.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853.
In het advies van de onafhankelijke commissie Rechtsbescherming van de Provincie Gelderland (bezwaarschriftencommissie), dat onderdeel uitmaakt van de beslissing op bezwaar, is namelijk overwogen dat het college heeft kunnen concluderen dat geen sprake is van een overtreding door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 24.
Zoals neergelegd in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet.
In het vergunning spoor wordt deze toets een ‘voortoets’ genoemd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 17 wordt in een voortoets beoordeeld of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat een project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft. Beoordeeld moet worden of de gewijzigde voortzetting van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De activiteit zoals die na wijziging wordt voortgezet is in dat geval een nieuw project, waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen kan hebben.
Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1705, r.o. 8.1, waarin de Afdeling oordeelde dat in de voortoets de gevolgen van een project met de ‘vereiste zekerheid’ in kaart moeten worden gebracht.
Het college heeft hierbij acht geslagen op de berekeningen die zijn uitgevoerd door [naam] , volledig: ‘Rapportage Beoordeling Stikstofeffecten, ten behoeve van de realisatie van een aanleg van een karrenspoor en aanleg van een bomenveld aan de [adres] te Bennekom’, 3 oktober 2024.
Ter onderbouwing van deze stelling verwijzen eisers naar de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1428.
Daarbij verwijzen eisers onder meer naar onderzoek van 12 oktober 2025 van Meten=Weten, het rapport van Schuttelaar & Partners van 16 december 2016 en het advies van de Ecologische Autoriteit van 26 januari 2024.
Dit betreft de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1428, r.o. 5.4.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1428, r.o. 13.2.
Uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1428, r.o. 5.4.
Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, r.o. 84 (Nevele-arrest).
Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:622, r.o. 178.
Daartoe verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024: 4923, r.o. 24.5.
De derde-partij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3389.
Dit gaat om de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404.
Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2829, r.o. 5.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2465, r.o. 14.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2465, r.o. 14.
Zoals onder meer was bepaald in de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 kon met algemene regels inzake het bemesten intern worden gesaldeerd zonder dat daarvoor een natuurvergunning was vereist.
Dit gaat om het arrest van het Hof van 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:622 en het arrest van het hof van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503.
Zie rechtsoverweging 24.5 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923.
Zie het arrest van het Hof van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:10, r.o. 52.
Zie het arrest van het Hof van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:10, r.o. 38.
Zie het arrest van het Hof van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:10, r.o. 40.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5161, r.o. 7.1. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
