|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:211 | | | | | Datum uitspraak | : | 28-05-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 28-05-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 24/829 24/833 24/914 24/915 24/916 24/917 24/918 en 24/919 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | Besluit huis- en hobbydierenlijst (het Besluit). Het Besluit bevat 314 afzonderlijke besluiten tot aanwijzing of niet-aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden. Het gaat om dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten en 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Deze 314 individuele beslissingen zijn elk afzonderlijk aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking naar soort waartegen bezwaar en beroep openstaat.
De minister heeft zich laten adviseren door de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) en het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege).
De aangevochten individuele beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten vormen de objecten van toetsing. Aan die beslissingen ligt een advies van het Adviescollege ten grondslag. Het advies van het Adviescollege berust weer op de beoordelingssystematiek die de WAP heeft ontwikkeld. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan de beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid.
De systematiek die de WAP en het Adviescollege hebben gehanteerd, is wetenschappelijk verantwoord en is juist toegepast. Het uitgangspunt van de minister dat een diersoort alleen op de lijst kan worden geplaatst als het dier door eenieder kan worden gehouden en het dierenwelzijn van het dier is gewaarborgd, is aanvaardbaar. Ook is de wijze van beoordelen door de minister in overeenstemming met de eisen van het Europees recht waaronder het voorzorgsbeginsel. De minister heeft ook deugdelijk gemotiveerd waarom hij houderijvoorschriften, -oplossingen en -maatregelen, alsmede een chipplicht en certificering, niet bij de beoordeling heeft betrokken.
Het strikt toepassen van de door de WAP ontwikkelde en door het Adviescollege nader uitgewerkte beoordelingssystematiek zou ertoe hebben geleid dat diersoorten als honden, katten en paarden niet zouden zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden.
Het Adviescollege heeft het “domesticatie”-criterium ontwikkeld. Zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden heeft de minister aangewezen als soorten die gehouden mogen worden. De reden daarvoor is dat de minister het risico voor mens en dier van het houden van deze soorten beperkt acht, gelet op een viertal omstandigheden.
Het College is van oordeel dat de minister het “domesticatie”-criterium heeft mogen gebruiken.
Het College acht de door de minister gekozen toepassing van het “domesticatie”-criterium in het licht van de proportionaliteitseis die voortvloeit uit het Andibel-arrest te beperkt.
De minister had moeten bezien of er aanleiding bestond de soorten dromedaris, chinchilla, Russische dwerghamster en witstaartstekelvarken om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. | | Trefwoorden | : | ammoniak | | | biologisch | | | landbouw | | | landbouw, natuur en voedselkwaliteit | | | paarden | | | vrijstelling | | Wetreferenties | : | Wet dieren
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 24/829, 24/833, 24/914, 24/915, 24/916, 24/917, 24/918 en 24/919
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaken tussen
Vennootschap onder firma [naam 1], te [vestigingsplaats 1]
Stichting [naam 2], te [vestigingsplaats 2]
[naam 3]
, te [woonplaats 1]
[naam 4]
, te [woonplaats 2]
[naam 5]
, te [woonplaats 3]
[naam 6]
, te [woonplaats 4]
[naam 7] handelend onder de naam [naam 8], te [woonplaats 5]
[naam 9]
, te [woonplaats 6]
(gemachtigde: mr. J. Hamann)
appellanten
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt, mr. S.M. Piron, S.C. van Westen MSc, J.S. Bos
en mr. J.B. Bosma)
Als derde-partij neemt aan het geding deel: Stichting Animal Advocacy and Protection, te Almere (Stichting AAP) (gemachtigde: mr. M. van Duijn).
Procesverloop
Met het besluit van 17 april 2024, nummer WJZ/52639951, heeft de minister diersoorten aangewezen die gehouden mogen worden (Besluit huis- en hobbydierenlijst) (Staatscourant 2024, nummer 13041).
Met afzonderlijke besluiten van 2 en 3 september 2024 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van appellanten deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen de aan hen gerichte bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Stichting AAP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De eerste zitting was op 31 juli 2025. De zaken zijn tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 24/818, 24/990, 24/1034 en 25/65. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen en door hen meegebrachte deskundigen deelgenomen.
Het onderzoek ter zitting is in alle zaken geschorst.
Met een brief van 6 augustus 2025 heeft het College de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op ingebrachte stukken en hem een aantal vragen gesteld.
Met de brief van 2 oktober 2025 heeft de minister een reactie ingezonden.
Appellanten en Stichting AAP hebben hierop gereageerd.
Stichting AAP heeft nadere stukken ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De nadere zitting was op 19 december 2025. De zaak is wederom tegelijkertijd behandeld met de zaken die hiervoor zijn genoemd. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor appellanten zijn verschenen [naam 10] , [naam 11] , [naam 4] , [naam 6] , [naam 12] , [naam 13] en [naam 14] . Voor Stichting AAP zijn verschenen [naam 15] , [naam 16] , [naam 17] en [naam 18] . Voor de minister zijn van het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege) verschenen mr. drs. J. Staman, prof. dr. J.M. Koolhaas, ing. D.R. Lammertsma, ir. M.S.P. Damen en prof. dr. J.J.M. van Alphen.
Overwegingen
Inleiding/Samenvatting
1.1 Deze uitspraak is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken en (sub)paragrafen:
I. Wat aan de zaken is voorafgegaan
II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader
III. Afbakening van het geschil
IV. Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?
V. Ontvankelijkheid van de beroepen
VI. Ontvankelijkheid van de bezwaren
VII. Beoordeling van de beroepen
1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht
2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst en het Adviescollege
3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek
4) Domesticatie
A. Algemeen
B. Specifieke diersoorten in het licht van het domesticatiecriterium
5) Overige specifieke diersoorten
6) Evenredigheidsbeginsel
7) Overige beroepsgronden
VIII. Compensatie
IX. Slotsom
X. Proceskosten en griffierecht
1.2 In de uitspraak stelt het College vast dat het Besluit huis- en hobbydierenlijst van 17 april 2024 314 afzonderlijke besluiten bevat tot aanwijzing of niet-aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden. De bestreden besluiten bevatten meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College concludeert dat de beroepsgronden die in de paragrafen 2 en 6 van hoofdstuk VII worden besproken niet slagen. Een beroepsgrond die in paragraaf 3 van hoofdstuk VII wordt besproken slaagt deels, de overige in die paragraaf besproken beroepsgronden niet. Enkele van de beroepsgronden die in de paragrafen 4 en 5 van hoofdstuk VII worden besproken slagen naar het oordeel van het College ten aanzien van een aantal diersoorten, te weten de dromedaris, de chinchilla, de Russische dwerghamster en het witstaartstekelvarken. Het College concludeert namelijk dat de besluitvorming ten aanzien van deze diersoorten in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd voor zover de minister daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van die soorten heeft gehandhaafd. Het College concludeert in hoofdstuk IX dat de beroepen daarom gegrond zijn en dat de bestreden besluiten voor zover deze beslissingen bevatten over deze diersoorten voor vernietiging in aanmerking komen. Het College draagt de minister op in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen.
I. Wat aan de zaken is voorafgegaan
2.1 Met de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 28 januari 2015, nummer WJZ/15008282, houdende vaststelling van hoofdstuk 2 van de Regeling houders van dieren (Rhd) is een lijst vastgesteld met daarop aangewezen de huis- en hobbydieren die gehouden konden worden (de oude positieflijst) (Staatscourant 2015, nummer 2934). In tabel 1 van bijlage 1 van de Rhd waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 2 van diezelfde bijlage waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden met toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 3 van bijlage 2 waren diersoorten opgenomen die niet waren aangewezen en dus niet gehouden mochten worden.
Het College heeft in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) een oordeel gegeven over de wijze waarop diersoorten werden beoordeeld voor plaatsing op de oude positieflijst. Het College heeft geoordeeld dat de door de minister gevolgde beoordelingssystematiek ondeugdelijk is en geen resultaat kan opleveren dat voldoet aan de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU) (Hof) voortvloeiende eisen. Als gevolg van de uitspraak is tabel 3 van bijlage 2 bij de Rhd komen te vervallen.
2.2 Eind 2017 heeft de minister de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) opdracht gegeven te adviseren over een nieuwe beoordelingssystematiek. De WAP heeft in september 2019 het “Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren” uitgebracht. De minister heeft dit advies en de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor de huis- en hobbydierenlijst met de brief van 8 januari 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2019-2020, 28 286, nr. 1085).
2.3 Met de brief van 6 juli 2022 heeft de minister de nieuwe huis- en hobbydierenlijst aangekondigd (Kamerstukken II, 2021-2022, 28 286, nr. 1260). In de brief is vermeld dat voor de beoordeling van de zoogdiersoorten het Adviescollege is ingesteld en dat het Adviescollege ruim 300 zoogdiersoorten heeft beoordeeld.
2.4.1 Het Adviescollege heeft een (ongedateerd) advies uitgebracht over het aanwijzen van zoogdiersoorten die gehouden mogen worden. De beoordelingssystematiek die het Adviescollege heeft gehanteerd berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens als een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. Hierbij zijn de eigenschappen en behoeften van het dier leidend geacht en niet de mogelijkheden die een houder heeft om daarmee om te gaan. De beoordeling heeft bestaan uit drie onderdelen.
2.4.2 In onderdeel 1 zijn vijftien biologische kenmerken van diersoorten onderscheiden die in gevangenschap volgens het Adviescollege een gevaar opleveren voor de gezondheid en het welzijn van het dier. Deze vijftien risicofactoren voor het dier zijn onderverdeeld in vier risicocategorieën:
1) Voedselopname (V);
2) Ruimtegebruik/veiligheid (R);
3) Thermoregulatie (T), en
4) Sociaal gedrag (S).
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij in ten minste drie risicocategorieën op een of meer risicofactoren scoren.
2.4.3 In onderdeel 2 zijn twee risicofactoren van diersoorten onderscheiden die volgens het Adviescollege in gevangenschap een gevaar opleveren voor de gezondheid van mensen:
1) Risico op zoönosen (LG1), en
2) Risico op zeer ernstige letselschade bij de mens (LG2).
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij op een van (of allebei) deze risicofactoren scoren.
2.4.4 In onderdeel 3 is een onderscheid gemaakt tussen diersoorten met en diersoorten zonder populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden.
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden, aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, ook als een of meerdere risicofactoren (van de onderdelen 1 en/of 2) op deze soorten van toepassing zijn.
2.4.5 Het Adviescollege heeft de beoordeelde diersoorten onderverdeeld in zes risicoklassen, namelijk risicoklasse A tot en met F. De indeling in risicoklassen reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden. Hoe hoger de risicoklasse (F is het hoogst, A het laagst), hoe hoger volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden.
Het Adviescollege heeft geadviseerd om zoogdiersoorten die in de risicoklassen A, B en C vallen en zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden. Dit betreft volgens het Adviescollege 29 van de in totaal 314 beoordeelde zoogdiersoorten.
2.5 De minister heeft dit advies van het Adviescollege overgenomen. Omdat de woestijnslaapmuis, waarover onvoldoende wetenschappelijke informatie is gevonden, volgens de minister ten hoogste in risicoklasse C valt, heeft de minister ook deze soort aangewezen als soort die gehouden mag worden. Dit alles heeft geresulteerd in de vaststelling van het Besluit huis- en hobbydierenlijst op 17 april 2024.
2.6 Op 1 mei 2024 is de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 april 2024, nummer WJZ/52425677, tot wijziging van de Rhd vanwege het aanpassen van voorschriften voor de huis- en hobbydierenlijst en de circusdierenlijst (Regeling van 17 april 2024) gepubliceerd (Staatscourant 2024, nummer 13040). Met deze regeling zijn de bijlagen 1 en 2 van de Rhd – en daarmee de oude positieflijst – komen te vervallen.
2.7 Op 1 mei 2024 is verder het Besluit van 25 april 2024, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren (Bhd) in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten (Besluit van 25 april 2024) gepubliceerd (Staatsblad 2024, nummer 117). Dit besluit voorziet in nieuwe criteria voor de beoordeling van diersoorten op hun geschiktheid om door een mens te kunnen worden gehouden. De toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren, die in artikel 1.4 van het Bhd zijn opgenomen, zijn met dit besluit herzien.
2.8 Op 1 juli 2024 zijn het Besluit huis- en hobbydierenlijst, de Regeling van 17 april 2024 en het Besluit van 25 april 2024 in werking getreden.
II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader
Nationaal wettelijk kader
3.1 In artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën.
Met artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister invulling gegeven aan dit artikel. Met dat besluit zijn dertig zoogdiersoorten aangewezen die gehouden mogen worden. Dit betekent dat per 1 juli 2024 diersoorten die niet in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, niet (meer) gehouden mogen worden.
3.2 In artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de criteria worden vastgesteld op grond waarvan Onze Minister diersoorten of diercategorieën, bedoeld in het eerste lid, aanwijst.
In artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd is bepaald dat de criteria, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de wet, zijn:
a. de mate waarin het welzijn van het dier kan worden gewaarborgd wanneer het wordt gehouden;
b. de mate waarin de gezondheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden; en
c. de mate waarin de veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden.
3.3 Op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van onder meer artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren.
Met onder meer artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister hieraan invulling gegeven. In dit artikel is het overgangsrecht voor het houden van dieren van niet aangewezen soorten opgenomen, waaraan voorwaarden zijn verbonden.
Verdragskader
3.4 In artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is bepaald dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.
3.5 In artikel 35 van het VWEU is bepaald dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.
3.6 In artikel 36 van het VWEU is, voor zover van belang, bepaald dat de bepalingen van de artikelen 34 en 35 geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
III. Afbakening van het geschil
4.1 Artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst is het resultaat van in totaal 314 individuele beoordelingsbeslissingen over de aanwijzing van een diersoort. Het Besluit huis- en hobbydierenlijst bevat 314 afzonderlijke besluiten, dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten en 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Deze 314 individuele beslissingen zijn elk afzonderlijk aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking naar soort waartegen bezwaar en beroep openstaat. De bestreden besluiten bevatten meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College komt om de volgende redenen tot deze vaststelling.
In artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren is bepaald dat de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn op de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid van artikel 2.2 van de Wet dieren. De hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb bevatten algemene en bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.
Tegen de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten staat gelet op de tekst van artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren dus bezwaar en beroep open. Dit geldt ook voor de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Binnen het systeem van de Awb wordt voor het antwoord op de vraag of een besluit appellabel is namelijk geen onderscheid (meer) gemaakt tussen een positief of negatief besluit. Bovendien blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren, meer in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 389, nr. 9), dat het de bedoeling van de wetgever in formele zin is geweest dat bij de eerste vaststelling van een positieflijst door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt tegen het aanwijzen of het niet aanwijzen van diersoorten. Onder het niet aanwijzen moet in dit geval naar het oordeel van het College zowel worden begrepen het niet aanwijzen van soorten die niet op de oude positieflijst stonden, als het niet aanwijzen van soorten die eerder wel op de oude positieflijst stonden.
4.2 Om de 284 appellabele beslissingen tot het niet aanwijzen van soorten vervat in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst aan te kunnen vechten, hoefden appellanten anders dan Stichting AAP heeft betoogd, geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen de Regeling van 17 april 2024 waarbij de oude positieflijst is ingetrokken, voor zover dat al mogelijk zou zijn. De minister moest namelijk, gelet op het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, opnieuw beoordelen of diersoorten voor aanwijzing in aanmerking kwamen en moest daarover beslissingen nemen.
4.3 Gelet op het voorgaande kan sprake zijn van de volgende categorieën:
1. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het aanwijzen van deze diersoort genomen;
2. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het niet aanwijzen van deze diersoort genomen, en
3. Het Adviescollege heeft een diersoort niet beoordeeld en de minister heeft over de aanwijzing van die diersoort geen beslissing genomen.
4.4 Het College stelt vast dat in de beroepen en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaken op zitting zijn behandeld de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten niet zijn aangevochten. Dit betekent dat de beslissingen omtrent de diersoorten die tot categorie 1 behoren buiten de omvang van de gedingen vallen. De dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten hebben daarmee formele rechtskracht gekregen.
4.5 Het College stelt verder vast dat in de voorliggende beroepen en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaken op zitting zijn behandeld, het merendeel van de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten (ook) niet is aangevochten. Voor zover deze beslissingen niet zijn aangevochten vallen ook deze buiten de omvang van de gedingen. Ook deze beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten hebben formele rechtskracht gekregen.
Een deel van de beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten is wel aangevochten. Daartoe zijn in de beroepschriften individuele diersoorten genoemd ten aanzien waarvan de juistheid van de beslissing wordt betwist. Die beslissingen maken onderdeel uit van de gedingen en liggen ter toetsing voor.
4.6 Ten aanzien van diersoorten die tot categorie 3 behoren, geldt dat daarover nog geen appellabele besluiten zijn genomen. De vraag of deze diersoorten voor aanwijzing in aanmerking komen valt dus buiten de omvang van de gedingen.
4.7 Het College overweegt ten slotte dat artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst, waarin het overgangsrecht in de vorm van een algemene vrijstelling is vervat, normstellende voorwaarden bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. Het artikel is daarom aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen beroep en dus ook geen bezwaar openstaat. Het College kan het artikel in deze zaak ook niet exceptief toetsen, omdat de aangevochten beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten niet op dit artikel zijn gebaseerd. Voor zover de rechtmatigheid van artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst is bestreden, vallen de daartoe aangevoerde gronden dus buiten de omvang van de gedingen.
IV. Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?
5.1 In geschil is of Stichting AAP is aan te merken als derde-partij als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb. Op basis van die bepaling kan aan het geding worden deelgenomen door een derde wiens belang tegengesteld is aan dat van de appellerende partijen en die door toewijzing van het beroep in een nadeliger positie zou komen te verkeren.
5.2 Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
Gelet op haar statuten heeft Stichting AAP tot doel het welzijn van uitheemse niet- gedomesticeerde dieren binnen en buiten Nederland duurzaam te verbeteren. Daarnaast verricht zij feitelijke werkzaamheden die in het verlengde liggen van deze doelstelling. Zo vangt zij exotische dieren op en zet zij zich in voor duurzame oplossingen. Ook geeft zij voorlichting en publiceert zij wetenschappelijke artikelen. Stichting AAP heeft verder deelgenomen aan de positieflijst expertcommissie. Zij pleit voor positieflijsten. Blijkens haar statuten en feitelijke werkzaamheden behartigt Stichting AAP belangen die bij het bestreden besluit betrokken zijn. Zij is gelet hierop aan te merken als belanghebbende.
5.3 Stichting AAP heeft er belang bij dat in artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst zo min mogelijk zoogdiersoorten worden aangewezen die gehouden mogen worden. Zij heeft daarmee een tegengesteld belang aan dat van appellanten en zou door toewijzing van de beroepen in een nadeliger positie komen te verkeren.
5.4 Het College merkt Stichting AAP gelet op het voorgaande aan als derde-partij.
V. Ontvankelijkheid van de beroepen
6 Het College is, anders dan Stichting AAP, van oordeel dat appellanten belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen artikel 1 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst voor zover daarbij diersoorten niet zijn aangewezen. Zoals onder 4.1 is overwogen zijn, anders dan Stichting AAP heeft verondersteld, niet alleen de beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten maar ook de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten in dat artikel vervat. Appellanten hebben belang bij het aanvechten van de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten, omdat deze beslissingen anders onherroepelijk worden.
De omstandigheid dat in artikel 3 van het Besluit huis- en hobbydierenlijst overgangsrecht is opgenomen doet daaraan niet af. Een beslissing tot het aanwijzen van een diersoort geeft een betrokkene die een diersoort al houdt, een betere positie dan wanneer het de betrokkene enkel op basis van het overgangsrecht in de vorm van een vrijstelling is toegestaan een diersoort te (blijven) houden. Aan een dergelijke vrijstelling zijn namelijk voorwaarden verbonden. Met het overgangsrecht is bovendien beoogd om uiteindelijk het houden van diersoorten die niet zijn aangewezen, te beëindigen.
VI. Ontvankelijkheid van de bezwaren
7.1 Appellanten betogen dat hun bezwaren voor zover die zijn gericht op de groep diersoorten die niet op de oude positieflijst stonden en die niet op de huis- en hobbydierenlijst staan ontvankelijk zijn. De minister heeft die bezwaren echter niet-ontvankelijk verklaard.
7.2 Het College ziet zich gelet hierop gesteld voor de vraag of de minister de bezwaren van appellanten tegen de beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten die niet op de oude positieflijst stonden met de bestreden besluiten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Omdat dit een kwestie van openbare orde betreft, moet het College deze vraag ook ambtshalve beantwoorden. Het College is van oordeel dat de minister deze bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Uit wat hiervoor onder 4.1 is overwogen volgt dat tegen de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten bezwaar en beroep openstaat. Dat geldt ook voor het niet aanwijzen van soorten die niet op de oude positieflijst stonden. De minister heeft dit in de bestreden besluiten niet onderkend. De beroepen zijn hierom gegrond. De bestreden besluiten komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
VII. Beoordeling van de beroepen
1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht
8 Het wettelijk stelsel bestaat (zie onder II) uit een houdverbod, waarvan alleen door de minister aangewezen diersoorten of diercategorieën zijn uitgezonderd (artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren). Het niet aanwijzen van een diersoort als soort die gehouden mag worden, leidt daarom tot een in-, uit- of doorvoerbeperking (beperking) en daarmee tot een beperking van de hoofdregel die is opgenomen in de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Deze hoofdregel houdt in dat geen sprake mag zijn van een belemmering van het vrij verkeer van (in dit geval) goederen. Dieren zijn goederen voor de toepassing van het Unierecht.
Het vrij verkeer van goederen mag volgens vaste rechtspraak van het Hof worden beperkt als die beperking een met het Verdrag verenigbaar legitiem doel nastreeft en haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet ook geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.
9.1 Artikel 36 van het VWEU vormt een uitzonderingsbepaling ten opzichte van de hoofdregel van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Daarin zijn het beschermen van de volksgezondheid en veiligheid van personen en de bescherming van het dierenwelzijn uitdrukkelijk genoemd als legitieme doelen van algemeen belang.
9.2 Het Hof heeft in zijn arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW tegen Belgische Staat (ECLI:EU:C:2008:353) (Andibel) geoordeeld dat een regeling, die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren, eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, en die ook van toepassing is op specimens van soorten die rechtmatig worden gehouden in andere lidstaten, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, als aan diverse voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moeten de opstelling van een dergelijke lijst en de latere wijzigingen daarvan berusten op criteria die objectief en niet discriminerend zijn. Daarnaast moet die regeling voorzien in een procedure die de belanghebbenden in staat stelt om te bereiken dat nieuwe zoogdiersoorten op de nationale lijst van toegestane soorten worden geplaatst. Ten slotte kunnen de bevoegde administratieve autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op die lijst alleen afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar, dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu oplevert, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek.
10 Het op basis van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren vaststellen van een positieflijst als zodanig is dus gelet op het Andibel-arrest niet in strijd met artikel 36 van het VWEU. De andersluidende stelling van appellanten faalt dus.
11 De drie in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd neergelegde criteria aan de hand waarvan wordt besloten over aanwijzing van diersoorten, strekken er in algemene zin toe dat de mate waarin het welzijn van het dier en de gezondheid en veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden, bepalend is bij een beoordeling over aanwijzing. Dat zijn de belangen bedoeld in artikel 36 van het VWEU op grond waarvan de beperking van het goederenverkeer in dit geval plaatsvindt.
12 Het wettelijk stelsel als zodanig voldoet dus aan artikel 36 van het VWEU. Of de toepassing in de bestreden besluiten om diersoorten niet aan te wijzen voldoet, wordt per besluit, dus per diersoort, beoordeeld.
13 De aangevochten individuele beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten vormen de objecten van toetsing. Aan die beslissingen ligt een advies van het Adviescollege ten grondslag. Het advies van het Adviescollege berust weer op de beoordelingssystematiek die de WAP heeft ontwikkeld en waarmee zij invulling heeft gegeven aan de criteria van artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd. Dat geheel aan adviezen vormt de motivering die het College moet toetsen aan de in die bepaling genoemde criteria. Gelet op het Andibel-arrest moet een voldoende wetenschappelijke basis aanwezig zijn als op die gronden wordt besloten tot het niet aanwijzen van een diersoort. Of de beoordelingssystematiek voldoet aan dit vereiste beoordeelt het College in het kader van de toets of per diersoort waarvan het niet aanwijzen in geding is, de motivering van de minister gedragen kan worden door het advies dat eraan ten grondslag ligt. Als het advies niet voldoet aan het vereiste uit het Andibel-arrest is het niet aanwijzen van de betrokken diersoort niet in overeenstemming met artikel 36 van het VWEU.
2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de WAP en het Adviescollege
14.1 Appellanten betogen dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan de beginselen van transparantie, onafhankelijkheid en deskundigheid. Daarmee betogen zij dus dat de adviezen die aan de beoordeling per diersoort ten grondslag liggen, structureel gebrekkig zijn en de bestreden besluiten niet kunnen dragen.
De opdrachtverstrekking door de minister aan de WAP is volgens appellanten dusdanig beperkt dat daar geen beoordelingsmethodiek uit kon voortvloeien die recht zou doen aan de diersoorten.
De onderbouwing in de adviezen is volgens appellanten niet transparant en verifieerbaar.
De beoordelingen zijn uitsluitend onderbouwd met een verwijzing naar al dan niet wetenschappelijke literatuur. Verder blijkt uit het advies van het Adviescollege dat bij het maken van bepaalde keuzes sprake was van twijfel, waarvoor advies is ingewonnen bij andere wetenschappelijke deskundigen. Ook is vermeld dat over meerdere soorten onvoldoende wetenschappelijke informatie bestaat, zodat is aangesloten bij literatuur over nauw verwante diersoorten. Van de ingewonnen adviezen en gemaakte keuzes in gevallen waarin is aangesloten bij informatie over nauw verwante soorten is geen verslag gedaan en ook ontbreekt de wetenschappelijke literatuur over die aanverwante soorten. Niet alle gemaakte keuzes zijn daardoor inzichtelijk en navolgbaar.
Daarnaast zijn de selectie van literatuur en de opstelling van concept-beoordelingen uitgevoerd door ondersteunend personeel, zijn niet-officieel aangewezen deskundigen geraadpleegd en is het werk ook deels uitgevoerd door personen buiten het Adviescollege. Dit heeft geleid tot onduidelijkheid en een gebrek aan transparantie over de bijdrage van deze personen aan het proces.
Ten slotte blijkt uit via de Wet open overheid opgevraagde informatie dat alle 314 beoordelingen unaniem zouden zijn geweest. Dit is volgens appellanten volstrekt ongeloofwaardig en maakt dat appellanten betwijfelen of bij het beoordelingsproces de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid zijn betracht.
14.2 Volgens de minister bestaan de WAP en het Adviescollege volledig uit onafhankelijke deskundigen met expertise op het gebied van dieren. De leden hebben geen individueel belang bij de beoordeling van diersoorten en het aanwijzen ervan. In het advies van de WAP is uitgebreid omschreven op welke wetenschappelijke wijze de beoordeling heeft plaatsgevonden, waarbij veelvuldig is verwezen naar wetenschappelijke literatuur. Als informatie ten aanzien van een specifieke diersoort ontbrak, is waar mogelijk gebruikgemaakt van informatie ten aanzien van nauw verwante diersoorten. Als dat niet mogelijk was, is geconcludeerd dat de diersoort niet volledig kon worden beoordeeld.
Het Adviescollege heeft bij twijfel mondeling of per mail nadere informatie ingewonnen bij externe wetenschappelijke deskundigen. Ook zijn deskundigen voor verschillende diersoorten geraadpleegd om de wetenschappelijke literatuur beter te kunnen duiden. Het Adviescollege heeft de door de WAP ontwikkelde beoordelingssystematiek toegepast en op onderdelen nader uitgewerkt.
Uit de rol die anderen dan de leden van het Adviescollege in het proces hebben gehad volgt niet dat geen sprake was van een onafhankelijke en doorzichtige beoordeling. Het Adviescollege heeft namelijk duidelijk verantwoord welke rol deze personen hebben gehad bij de beoordeling en heeft daarnaast aangegeven geen enkele sturing te hebben ervaren van de minister als opdrachtgever of van andere partijen. Verder hebben de ambtenaren van het ministerie het Adviescollege weliswaar ondersteund, maar het daadwerkelijke onderzoek is uitgevoerd door de WAP en het Adviescollege en zij hebben hun bevindingen voortdurend verantwoord met wetenschappelijke bronnen, aldus de minister.
Ten slotte zijn de namen van de leden van de WAP en het Adviescollege in de adviezen vermeld. Daarmee hebben appellanten volgens de minister voldoende aanknopingspunten om te controleren wat de expertise van de leden is en of bij de leden sprake zou kunnen zijn van belangenverstrengeling.
14.3 Zoals het College in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) heeft overwogen sluit het Hof in het Andibel-arrest niet uit dat de minister deskundigen raadpleegt in het kader van de door hem uit te voeren beoordeling. Om de wetenschappelijke objectiviteit van de beoordeling te garanderen, dient deze beoordeling naar het oordeel van het College, gezien de wetenschappelijke aard, gebaseerd te worden op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid (arrest van het Gerecht van de EU van
11 september 2002, Pfizer Animal Health SA tegen Raad van de EU, punten 171 en 172 (ECLI:EU:T:2002:209) (Pfizer)).
In de uitspraak heeft het College verder overwogen dat het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsvereiste daarnaast met zich brengt dat in een geval, zoals hier aan de orde, waarin het bestuursorgaan uit eigen beweging aanleiding heeft gezien om deskundigen te raadplegen met het oog op de vaststelling van de feiten bij een nog te nemen besluit, hij ook zal moeten nagaan of het door deze deskundigen ter zake uitgebrachte advies naar wijze van totstandkoming en inhoud niet zodanige gebreken bevat dat het bestuursorgaan bij zijn besluitvorming hiervan geen gebruik mag maken.
14.4 Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan de beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid. Het College overweegt hiertoe als volgt.
De minister heeft allereerst een wetenschappelijke commissie benoemd om te adviseren over een toetsingskader voor het aanwijzen van diersoorten die gehouden mogen worden. Uit de aan de WAP verstrekte opdracht blijkt dat de wetenschappelijke validiteit van de systematiek en de beoordeling – en daarmee de onafhankelijkheid – daarbij volgens de minister onverminderd belangrijk blijven. Ook volgt uit de opdracht dat als de WAP zou menen dat zij binnen het gestelde beleidsmatige en juridische kader niet tot een wetenschappelijk verantwoorde systematiek zou kunnen komen, zij de ruimte had om dit aan te geven aan de minister en kon aangeven wat daarvoor wel nodig was. Vervolgens heeft de minister een beoordelingscommissie ingeschakeld. Belanghebbende partijen zijn uitdrukkelijk en bewust niet betrokken bij het proces.
Appellanten hebben in zijn algemeenheid gesteld dat van ingewonnen adviezen en gemaakte keuzes in gevallen waarin is aangesloten bij informatie over nauw verwante soorten geen verslag is gedaan en dat wetenschappelijke literatuur over die aanverwante soorten ontbreekt. Appellanten hebben echter niet geconcretiseerd bij welke van de beoordeelde diersoorten hiervan volgens hen sprake is.
De namen van de leden van de WAP en het Adviescollege zijn in de adviezen genoemd, hun functies niet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij aan de hand van de namen niet zelf de expertise van de leden van de WAP en het Adviescollege hebben kunnen controleren. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de functies en de achtergrond van de leden niet waren te achterhalen. Zij hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat zij niet hebben kunnen controleren of bij leden sprake was van (schijn van) belangenverstrengeling. Omdat de WAP en het Adviescollege eindverantwoordelijk zijn voor hun adviezen, hoefden alleen de namen van hun leden in de adviezen te worden genoemd. De beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid verplichten niet tot het vermelden van namen en functies van al het ondersteunend personeel of externen die bij de totstandkoming van een advies betrokken zijn geweest. Ook verzetten deze beginselen zich niet tegen een overlap in de samenstelling van commissies en colleges die als adviseur worden ingeschakeld.
Appellanten hebben ook niet geconcretiseerd op welke onderdelen het advies van het Adviescollege niet voldoende onafhankelijk, deskundig of doorzichtig zou zijn, alleen omdat het tot stand is gekomen mede met behulp van medewerkers van het ministerie. Zij hebben ook niet concreet beargumenteerd waarom leden van de WAP en het Adviescollege als zodanig niet deskundig zijn.
De omstandigheid dat het Adviescollege op bepaalde punten het advies van de WAP nader heeft uitgewerkt brengt niet met zich dat alleen daarom al aan de deskundigheid van de WAP zou moeten worden getwijfeld. Het toont ook de onafhankelijke positie van het Adviescollege.
14.5 Het betoog slaagt niet.
3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek
15 Appellanten betogen verder dat de beoordelingssystematiek niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen en in strijd is met artikel 36 van het VWEU. Zij voeren daartoe verschillende argumenten aan. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben appellanten onder meer verwezen naar het (ongedateerde) document “Betreft: Ontbreken van eekhoornsoorten op de huis- en hobbydierenlijst” van de Nederlandse Eekhoornvereniging en het (ongedateerde) “Tegenrapport over de houdbaarheid van de Huis- en Hobbydierenlijst” (Tegenrapport) van Stichting Animalia.
Methodiek van extrapoleren
16.1 Appellanten voeren aan dat ten onrechte de methodiek uit de publicatie van Harvey & Pagel (1991) is gehanteerd om risico’s tussen soorten te extrapoleren. De uitgevoerde gevareninventarisatie heeft geen betrekking op diersoorten die appellanten in hun beroepschriften hebben genoemd, waaronder het witstaartstekelvarken en eekhoornsoorten, maar op een aantal fundamenteel andere zoogdiersoorten.
Volgens appellanten biedt de op basis van de publicatie van Harvey & Pagel (1991) gehanteerde werkwijze van extrapolatie geen grondslag voor het voorspellen van welzijnsrisico’s tussen uiteenlopende of hogere taxonomische soorten. In de 34 jaar na de publicatie heeft de evolutionaire biologie bovendien grote vooruitgang geboekt. Uit recentere literatuur blijkt dat het toevoegen van gedetailleerde biologische, ecologische en fylogenetische informatie de uitkomsten van vergelijkende studies aanzienlijk kan veranderen. De veronderstelling dat fylogenetische afstand een betrouwbare voorspeller zou zijn voor welzijnsrisico’s is onjuist. Bovendien blijkt ecologie vaak belangrijker dan fylogenie voor gedrags- en welzijnskenmerken. Extrapolaties die deze ecologische en biologische variabelen negeren zijn daarom, aldus appellanten, inherent onbetrouwbaar.
16.2 Volgens de minister is extrapolatie van kennis over een breed scala aan diersoorten een geaccepteerde wetenschappelijke methode binnen het vergelijkend onderzoek aan dieren. Over de toepassing ervan binnen de biologie bestaat consensus. Verwezen is daarbij naar de publicatie van Harvey & Pagel (1991).
Volgens de minister bestaat over de risico’s die voorkomen bij de door het Adviescollege beoordeelde eigenschappen brede wetenschappelijke consensus, gebaseerd op grote aantallen empirische studies ten aanzien van uiteenlopende zoogdiersoorten (Browning & Veit (2022)). Voor al deze eigenschappen is uitvoerig onderzoek gedaan naar de aard van het kenmerk en de mechanismen (pathogenese) die leiden tot het optreden van de risico's. De wetenschappelijke literatuur laat volgens de minister zien dat risico’s kunnen optreden bij alle zoogdiersoorten die scoren op een bepaalde risicofactor. Het is daarom volgens hem mogelijk om ook de risico’s in te schatten van soorten waarvoor geen soort-specifieke onderzoeken zijn gedaan.
16.3 Het College stelt vast dat uit de adviezen van de WAP (paragraaf 1.3.6) en het Adviescollege (eveneens paragraaf 1.3.6) volgt dat zij de methodiek van extrapolatie wetenschappelijk aanvaardbaar achtten. Het Adviescollege heeft de methodiek vervolgens ook toegepast bij de beoordeling van de risicofactoren van diersoorten. Wanneer gebruik is gemaakt van literatuur over vergelijkbare diersoorten, heeft het Adviescollege onderbouwd waarom die literatuur kan worden gebruikt bij de beoordeling van een andere diersoort. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat met deze werkwijze van de Adviescollege geen juist inzicht kan worden verkregen in het welzijnsrisico van het houden van dieren. De minister heeft zich dan ook mogen baseren op de adviezen van de WAP en het Adviescollege waar het gaat om de beoordeling van risicofactoren van diersoorten op basis van literatuur over vergelijkbare soorten. Wat appellanten hebben aangevoerd vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de methodiek van extrapolatie niet wetenschappelijk is geaccepteerd en in dit geval niet zou kunnen worden toegepast. Wat is aangevoerd geeft onvoldoende aanleiding om in zoverre aan de juistheid van de adviezen te twijfelen.
Dat de onderliggende onderzoeken geen betrekking hebben op door appellanten genoemde soorten, waaronder het witstaartstekelvarken en eekhoornsoorten, maakt de onderzoeken dus niet daarom al onbruikbaar.
16.4 Het betoog slaagt niet.
Artikelen, bronnen en citaten uit hun context gehaald
17.1 Volgens appellanten blijkt uit het advies van het Adviescollege dat geraadpleegde literatuur niet wetenschappelijk is toegepast. Zo zijn in tal van gevallen artikelen, bronnen en citaten uit hun context gehaald, waardoor de beoordeling niet op een wetenschappelijk integere wijze tot stand is gekomen.
Wat betreft de risicofactor “Diersoort is een herbivore browser” wordt volgens appellanten gerefereerd aan bronnen die niet gaan over wat wordt beweerd. In het advies van de WAP is vermeld dat uit onder meer Muller et al. (2010) en Chapman et al. (2010) zou volgen dat hertachtigen een specialistisch dieet behoeven waarbij voldoende browsemateriaal moet worden aangeboden en dat deze diersoorten in beperkende omstandigheden - zoals de situatie dat ze door mensen worden gehouden - een lagere levensverwachting te hebben. Uit de aangehaalde literatuur blijkt volgens appellanten echter niet dat hertachtigen als ze in gevangenschap worden gehouden een lagere levensverwachting hebben dan in het wild. Als al gebruik wordt gemaakt van deze risicofactor volgt uit Muller et al. (2010) dat dit risico met name geldt voor dieren die uitsluitend leven van browsemateriaal, en die geen “mixed feeder” zijn. Het rendier wordt daarbij genoemd als een mixed feeder. De definitie van een soort die afhankelijk is van browsemateriaal zou volgens appellanten dus zeer eng moeten zijn, terwijl het Adviescollege op basis van het advies van de WAP juist een veel bredere definitie heeft gehanteerd. Daardoor scoort het rendier op deze risicofactor, terwijl uit studies blijkt dat deze soort juist goed is te verzorgen.
Wat betreft de risicofactor “Diersoort heeft een lineaire of despotische dominantie hiërarchie” hebben soorten, zoals eekhoornsoorten en de bosbok, deze risicofactor toebedeeld gekregen, terwijl deze volgens het Adviescollege solitair leven en dus volgens het Adviescollege zelf ook alleen gehouden worden in de houderijpraktijk. De soorten die solitair leven, vertonen een dominantiehiërarchie op plekken waar territoria elkaar overlappen. In een verblijf waar een dier solitair gehouden wordt is volgens appellanten echter geen sprake van overlappende territoria en het meenemen van deze risicofactor is in die gevallen vergezocht. Bij de beoordeling van solitaire dieren als de serval is het Adviescollege ervan uitgegaan dat dit dier ook daadwerkelijk solitair gehouden wordt.
17.2 Volgens de minister is bij de beoordeling van specifieke diersoorten niet volstaan met uit de context gehaalde citaten uit de wetenschappelijke literatuur. Bij de beoordeling van een zoogdiersoort heeft het Adviescollege bij iedere risicofactor namelijk een eigen toelichting gegeven onder verwijzing naar wetenschappelijke bronnen. Het Adviescollege was daarbij niet verplicht om de WAP te volgen. Het Adviescollege heeft een eigen literatuurstudie gedaan en eigen bronnen gebruikt die overeen kunnen komen met de bronnen die de WAP heeft gebruikt.
Ten aanzien van de risicofactor “Diersoort is een herbivore browser” betreft het onderscheid tussen een herbivore browser en een mixed feeder volgens het Adviescollege geen binair onderscheid. Soorten zijn op een glijdende schaal te classificeren. Het rendier waaraan appellanten refereren bevindt zich op die schaal aan de kant van een mixed feeder, zoals het Adviescollege de soort met betrekking tot die riscofactor ook heeft geclassificeerd. Gedurende de winter en het voorjaar worden echter vooral lichenen en browse gegeten, waardoor de soort zich buiten het groeiseizoen volgens het Adviescollege laat classificeren als browser. Naarmate het groeiseizoen vordert worden meer grassen en kruiden gegeten. In gevangenschap is het een uitdaging om deze variatie in het dieet te incorporeren, vooral voor jaarrond gehouden rendieren.
Wat betreft de risicofactor “Diersoort heeft een lineaire of despotische dominantie hiërarchie” is ten aanzien van de solitair levende serval in de beoordeling niet alleen vermeld dat deze solitair is, maar ook dat individuele dieren elkaar vermijden, voorzien van literatuurverwijzingen. Bij die soort is volgens het Adviescollege dus géén sprake van overlappende territoria, zoals bij diverse eekhoorns die in de basis solitair leven met name in de paartijd wel het geval is. Zowel de serval als meerdere soorten eekhoorns hebben vanwege hun overwegend solitaire levenswijze in de natuur niet gescoord op sociaal gedrag. Aangezien diverse soorten eekhoorns elkaar vanwege de overlappende territoria vaker tegenkomen, en elkaar dus niet vermijden, is hier wel gescoord op een lineaire dominantiehiërarchie in de natuur. Een wezenlijk verschil schuilt in het feit dat het Adviescollege kijkt naar de levenswijze van de soort in de natuur, terwijl appellanten houderijmogelijkheden en -onmogelijkheden betrekken.
17.3 Het College is van oordeel dat, met de hiervoor weergegeven uiteenzetting, een afdoende verklaring is gegeven voor de door het Adviescollege gemaakte keuzes ten aanzien van het in zijn algemeenheid scoren van diersoorten op deze twee risicofactoren. In wat appellanten hebben aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat geraadpleegde literatuur ten aanzien van deze twee risicofactoren niet wetenschappelijk zou zijn toegepast. Niet kan worden gezegd dat de minister zijn besluitvorming in zoverre niet op het advies van het Adviescollege heeft mogen baseren.
17.4 Het betoog slaagt niet.
Optellen risicofactoren en gehanteerde omslagpunt
18.1 Volgens appellanten beroept het Adviescollege zich ten onrechte op de publicaties van Wilner et al. (1992) en Hyun et al. (1998) om het optellen van risicofactoren te legitimeren. Deze publicaties gaan echter over het (sequentieel en gelijktijdig) blootstellen aan stressoren. Risicofactoren, zoals gedefinieerd in deze context, zijn slechts ten dele stressoren van de dieren. Dit betreft dus een miscategorisatie. De bronnen zijn dan ook oneigenlijk geciteerd dan wel als onderbouwing gebruikt.
Appellanten betogen verder dat de motivering om een omslagpunt voor aanwijzing te hanteren dat ligt tussen het scoren in risicoklasse C en D niet deugdelijk is. Het hanteren van dit omslagpunt is volgens hen kunstmatig, arbitrair en willekeurig en is niet gebaseerd op wetenschappelijke evidentie.
18.2 In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat de beoordelingssystematiek berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens wanneer een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. De eigenschappen en behoeften van het dier zijn leidend geacht. De zeventien risicofactoren volstaan volgens de minister om het risico te kunnen beoordelen dat het houden van zoogdiersoorten kan vormen voor het welzijn en de gezondheid van dier en mens.
18.3 Het College stelt vast dat de beoordelingssystematiek is gebaseerd op het binair vaststellen van risicofactoren van zoogdiersoorten. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De mate waarin een risicofactor zich voordoet, is niet van betekenis. Risicofactoren zijn gerelateerd aan de gevaren voor het dier (dierenwelzijn/diergezondheid) en gevaren voor de mens (zoönosen of letselschade). Onderbouwing van deze kenmerken berust op generieke en soortoverschrijdende wetenschappelijke inzichten, zoals die per risicofactor zijn aangegeven. Het College acht het op binaire wijze vaststellen van de risicofactoren acceptabel. Daarvoor is van belang dat de WAP heeft toegelicht dat er geen wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor de mate waarin een risicofactor invloed heeft op de gezondheid of het welzijn van diersoorten.
De WAP heeft in haar advies concreet uiteengezet waarom de risicofactoren, als onderdelen van de risicocategorieën, niet individueel zijn gewogen en waarom de beoordeling van een diersoort plaatsvindt op basis van het scoren van de risicocategorieën en niet van individuele risicofactoren. Er is volgens de WAP geen wetenschappelijke onderbouwing voorhanden op basis waarvan een verantwoorde weging van de verschillende risicofactoren mogelijk is, waardoor de zwaarte van de ernst en de duur van dierlijk lijden niet met wetenschappelijke zekerheid kan worden vastgesteld. Het maakt volgens de WAP ook niet uit of maar één of meerdere risicofactoren van toepassing zijn op een diersoort, omdat de fysiologische gevolgen voor de diersoort hetzelfde zijn. Appellanten hebben deze uiteenzetting van de WAP niet aan de hand van objectieve, concrete en verifieerbare stukken weersproken, zodat het College geen aanleiding ziet aan de juistheid ervan te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming in zoverre dan ook baseren op het advies van de WAP.
18.4 Wat betreft de keuze om het omslagpunt voor het aanwijzen van een diersoort te leggen bij een score tussen de risicoklassen C en D overweegt het College als volgt.
De WAP heeft in haar advies uiteengezet dat risicocategorieën kunnen worden opgeteld, omdat uit wetenschappelijke literatuur blijkt dat stressprotocollen waarbij meerdere doelen in het gedrang komen, leiden tot meer gezondheids- en welzijnsaantasting van het dier. De categorieën zijn nevenschikkend, omdat geen betrouwbare, objectieve eenheidsmaat te hanteren is die een weging van risicocategorieën mogelijk maakt, omdat de theorie daarvoor nog in de kinderschoenen staat. Volgens de WAP leidt het scoren op meerdere risicocategorieën tot een geaccumuleerde complexe belasting en daarmee tot een groter risico op gezondheids- en welzijnsproblemen voor een diersoort.
Het Adviescollege heeft in zijn advies uiteengezet dat de zes risicoklassen het aantal
risicocategorieën dat in de houderij aandacht behoeft representeren. Het reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten. Hoe hoger de risicoklasse, hoe hoger de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden. Het Adviescollege heeft daarom geadviseerd voor de niet gedomesticeerde soorten de grens voor aanwijzing te leggen tussen risicoklasse C en D. Risicoklasse C betekent dat de houder rekening moet houden met twee van de vijf risicocategorieën. Het Adviescollege heeft ter validering van de beoordeling enkele diersoorten uitgewerkt. Daarbij is gekeken in hoeverre de voorspelling gebaseerd op risicofactoren en risicocategorieën overeenstemt met welzijnsproblemen in de houderij (bijlage 4 en 5 bij het advies). Deze uitwerking heeft het Adviescollege gesterkt in de overtuiging dat de identificatie van risicofactoren een goede wetenschappelijke basis biedt voor de besluitvorming over het aanwijzen van dieren die gehouden mogen worden.
Uit de uiteenzettingen van de WAP en het Adviescollege volgt dat zij niet de gescoorde risicofactoren bij elkaar hebben opgeteld, zoals appellanten stellen, maar uitsluitend de gescoorde risicocategorieën.
Appellanten hebben ook deze uiteenzettingen van de WAP en het Adviescollege niet aan de hand van objectieve, concrete en verifieerbare stukken weersproken, zodat het College ook geen aanleiding ziet in zoverre aan de juistheid van de adviezen te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming (ook) in zoverre baseren op het advies van de WAP en dat van het Adviescollege.
18.5 Het betoog slaagt niet.
Houderijvoorschriften, chipplicht, certificering en ontheffing
19.1 Appellanten voeren aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar minder ingrijpende maatregelen waarmee de vermeende risico’s zijn te mitigeren, zoals houderijvoorschriften, een chipplicht, certificering en een ontheffingssystematiek.
De minister heeft ten onrechte de aard en omvang van kennis, kunde, middelen en het gemak waarmee maatregelen zijn te realiseren om tegemoet te komen aan de verschillende
risicofactoren niet betrokken. De veronderstelling dat het niet mogelijk is om dit op een wetenschappelijke manier te wegen en te onderbouwen is volgens appellanten onjuist. Naleving van voorschriften vormt daarnaast altijd een voorwaarde voor de effectiviteit van regelgeving. Dit is ook aan de orde bij een verbod. Handhaving is een kwestie van praktische organisatie, niet van principiële onmogelijkheid. Bovendien gaat het om naleving in de geest van de voorschriften. Onder verwijzing naar het Tegenrapport stellen appellanten dat ten aanzien van verscheidene risicofactoren houderijvoorschriften voorhanden zijn die ten onrechte niet zijn betrokken.
Daarnaast is de reactie van de minister dat chippen een te vergaande maatregel zou zijn volgens appellanten tegenstrijdig. Voor veel diersoorten geldt al een chipplicht en deze wordt steeds verder uitgebreid. Het argument dat een chipplicht gecombineerd kan worden met registratie en certificering, negeert de minister. Een systeem van certificering zou aansluiten bij de doelstellingen van de wet en zorgen voor passende voorwaarden aan het houden van bepaalde soorten.
Hoewel de minister ten slotte wijst op de bestaande mogelijkheid om een ontheffing aan te vragen, blijkt volgens appellanten in de praktijk dat dit slechts een schijnconstructie is om te voldoen aan de eisen uit het Andibel-arrest.
19.2 De minister heeft in de bestreden besluiten uiteengezet dat bij de beoordeling van de diersoorten de aard en omvang van kennis, kunde, middelen en het gemak waarmee maatregelen zijn te realiseren om tegemoet te komen aan de verschillende risicofactoren niet zijn betrokken, omdat het volgens de minister niet mogelijk is dit op een wetenschappelijke manier te wegen en te onderbouwen. In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister zijn standpunt nader uiteengezet. Houderijvoorschriften volstaan volgens de minister niet, omdat er geen garantie is dat een houder zich op elk moment tijdens de gehele levensduur van een dier aan houderijvoorschriften houdt of kan houden. Als niet iedere houder daaraan voldoet betekent dit dat een deel van de dieren zal lijden doordat ze wordt gehouden. Van belang is dat diersoorten die zijn aangewezen mogen worden gehouden door eenieder. Daarnaast is het niet uitvoerbaar om bij alle houders te handhaven. De minister bestrijdt dat het Adviescollege heeft geadviseerd houderijvoorschriften toch te betrekken bij het beoordelingskader. Geadviseerd is houderijvoorschriften in te voeren voor diersoorten die wel zijn aangewezen. In zijn brief heeft de minister ook toegelicht waarom niet is gekozen voor maatregelen als een chipplicht en certificering.
19.3 Het College oordeelt dat het uitgangspunt van de minister dat een diersoort die wordt aangewezen, door eenieder in Nederland moet kunnen worden gehouden op een manier waarbij het welzijn van het dier is gewaarborgd, aanvaardbaar is.
19.4 Op basis van dat uitgangspunt is het College, anders dan appellanten, van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij houderijvoorschriften, -oplossingen en -maatregelen, een chipplicht en certificering niet bij de beoordeling heeft betrokken en waarom hij de aan de WAP verstrekte opdracht in zoverre heeft ingekaderd. In de bestreden besluiten in samenhang bezien met zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat over veel diersoorten te weinig informatie beschikbaar is over maatregelen die risico’s volledig opheffen, omdat er geen wetenschappelijk onderzoek naar is en wordt gedaan. Informatie over die diersoorten is daarom vaak onbetrouwbaar. Daarnaast zouden op te stellen houderijvoorschriften gaan gelden voor eenieder zonder dat vaststaat dat sprake is van de juiste vaardigheden, kennis en intenties bij alle houders. Dit heeft tot gevolg dat niet vaststaat dat eenieder zich aan de houderijvoorschriften zal kunnen of willen houden. Een deel van de dieren zou daardoor lijden doordat ze wordt gehouden. Verder is handhaving van houderijvoorschriften volgens de minister in de praktijk onhaalbaar. Zelfs als er capaciteit is om te handhaven, zijn houderijvoorschriften namelijk veelal ook voor meerdere uitleg vatbaar.
De minister heeft er terecht op gewezen dat het Adviescollege, zoals blijkt uit zijn advies, uitsluitend heeft geadviseerd om specifieke huisvestings- en verzorgingsregels te verbinden aan de aanwijzing van diersoorten. Daaraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden die appellanten eraan verbonden willen zien, namelijk dat een diersoort die niet voor aanwijzing in aanmerking is gebracht, toch zou kunnen worden aangewezen als aan het houden soortspecifieke voorschriften worden verbonden.
Een systeem van certificering komt daarnaast volgens de minister neer op het verplichten van bepaalde houderijomstandigheden, als voorwaarde om een bepaalde diersoort te houden. Daarvoor gaat hetzelfde op als bij houderijvoorschriften.
Verder is een chipplicht volgens de minister een vergaande maatregel, waarmee dieren weliswaar zijn te identificeren, maar die geen verplichting oplegt tot het hanteren van gesloten foklijnen. Een chipplicht garandeert volgens de minister niet dat individuele dieren geschikt zijn om te worden gehouden, omdat ook in dat systeem dieren kunnen worden gechipt die in het wild zijn gevangen. Chippen dient dus niet als een onderscheidend kenmerk.
Ten slotte is het volgens de minister voor eenieder al mogelijk een ontheffing aan te vragen. Dat aangevraagde ontheffingen in de praktijk (volgens appellanten) tot nu toe zijn afgewezen, laat onverlet dat de mogelijkheid bestaat een ontheffing aan te vragen.
19.5 Het betoog slaagt niet.
Risicofactor zoönose
20.1 Appellanten betogen dat een verbod op het houden van diersoorten met een zoönoserisico niet kan worden gerechtvaardigd voor in gevangenschap gefokte en geboren dieren. Er blijkt namelijk niet uit een wetenschappelijke risicobeoordeling dat het reële risico niet alleen bij wilde dieren voorkomt maar ook bij in gevangenschap gefokte en geboren dieren. Dit leidt tot een structurele overschatting van de risico’s. In situaties waarin geen soortspecifieke gegevens beschikbaar waren, is standaard uitgegaan van aannames over wildvangpopulaties, zoals verhoogde stressgevoeligheid, hogere pathogeenlast en gedragsproblemen. Deze aannames zijn echter niet toepasbaar op dieren die al generaties lang onder gecontroleerde omstandigheden in Europa worden gehouden. Door te volharden in een generieke worst-case benadering miskent verweerder het onderscheid tussen wildvang en gecontroleerde foklijnen.
20.2 In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat hij bij de risicofactor LG1 (zoönose) in de eindbeoordeling is uitgegaan van dieren die afkomstig zijn uit wildvang, omdat het in de praktijk van transport en handel van dieren lastig is om te bepalen of een individueel dier afkomstig is uit een gefokte populatie of uit wildvang.
Als volgens het Adviescollege sprake is van een gedomesticeerde populatie van een diersoort, is wat betreft de risicofactor LG1 (zoönose) wel uitgegaan van de gefokte populatie in plaats van wildvang.
20.3 Het College is van oordeel dat de minister er vanwege de geldende EU-regelgeving van uit dient te gaan dat dieren niet afkomstig zijn uit wildvang, tenzij ze in de EU in het wild voorkomen en gevangen kunnen worden. Dat de minister lijkt te betwijfelen of de EU-regelgeving in de praktijk sluitend is, kan hier niet aan afdoen, nu de regels als sluitend bedoeld zijn.
20.4 Het betoog slaagt deels. Het College zal hierna in paragraaf 5 beoordelen wat dit betekent voor de specifieke diersoorten waarvan appellanten de afwijzing gericht hebben bestreden.
Voorzorgsbeginsel
21.1 Appellanten betogen dat het voorzorgsbeginsel ten onrechte is toegepast. Het ontbreken van concrete, soortspecifieke empirische gegevens uit de Nederlandse praktijk heeft volgens appellanten tot gevolg dat de vereiste aantoonbaarheid van een reëel gevaar ontbreekt. De risico’s zijn onder andere niet reëel maar enkel theoretisch omdat ze gebaseerd zijn op de eigenschappen van wilde populaties en niet op de eigenschappen van populaties in een houderijomgeving en met de houderijpraktijk. Niet is aangetoond of de geïnventariseerde eigenschappen wel een reëel risico vormen voor de betrokken zoogdiersoorten of wat de waarschijnlijkheid van de negatieve gevolgen is, en wat de ernst van die potentiële gevolgen zou zijn. De beoordeling bestaat uitsluitend uit een gevareninventarisatie en deels een gevarenkarakterisering. De beoordeling is generiek en binair en houdt geen rekening met soortspecifieke kenmerken of mogelijkheden voor maatwerk. Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient een risicobeoordeling te bestaan uit achtereenvolgens een gevareninventarisatie, een gevarenkarakterisering, een risicobeoordeling en een risicokarakterisering.
21.2 Volgens de minister voldoet de beoordelingssystematiek waarop de huis- en hobbydierenlijst berust aan het voorzorgsbeginsel. De beoordelingen zijn volgens hem het hoogst haalbare gelet op de stand van de wetenschap. De risicofactoren waarop de zoogdiersoorten zijn beoordeeld zijn eigenschappen waarvan uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat deze een risico vormen voor het welzijn van dieren of de veiligheid van mensen. Uit de geraadpleegde bronnen volgt dat waarschijnlijk reële schade aan de gezondheid van mens of dier optreedt wanneer onvoldoende maatregelen worden getroffen. Het gaat om reële risico’s. Het is mogelijk het bestaan van de risico’s vast te stellen op basis van wetenschappelijke informatie, maar de omvang van de risico’s vaststellen lukt hiermee niet. De mate waarin risico’s zich daadwerkelijk manifesteren is daarom volgens de minister niet betrokken.
21.3 Het College overweegt als volgt. In het Andibel-arrest heeft het Hof, voor zover van belang, het volgende overwogen:
“ 37 Hoe dan ook kunnen de bevoegde autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een soort op de lijst van zoogdiersoorten waarvan het in bezit hebben is toegestaan, slechts afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming van de belangen en de vereisten vermeld in de punten 27 tot en met 29 van het onderhavige arrest, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek […].
38 Wanneer het onmogelijk blijkt te zijn het bestaan of de omvang van het gestelde gevaar met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de gezondheid van personen of dieren of voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het gevaar intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen.”
21.4 Zoals uit onder meer het Pfizer-arrest (punt 156) volgt, wordt de wetenschappelijke beoordeling van risico’s omschreven als een proces dat bestaat uit het identificeren en karakteriseren van een gevaar, het beoordelen van de blootstelling daaraan en het karakteriseren van het risico.
21.5 Het Adviescollege heeft per diersoort beoordeeld of sprake is van (een) risicofactor(en) en zo ja welke. Het gevaar is geïdentificeerd. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De minister heeft uiteengezet dat het gelet op de stand van de wetenschap onmogelijk is daaropvolgend de blootstelling aan het gevaar te beoordelen en het risico te karakteriseren. Het College ziet in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding aan dat standpunt te twijfelen.
21.6 Anders dan appellanten veronderstellen, staat het niet doorlopen van alle stappen die behoren bij een wetenschappelijke risicobeoordeling niet in de weg aan het toepassen van beperkende maatregelen. Met de vaststelling door het Adviescollege dat sprake is van een of meer risicofactoren bij een diersoort, staat namelijk voldoende vast dat als gevolg van het houden van die soort gevaar kan intreden en dat reële schade voor de gezondheid van personen of dieren waarschijnlijk is als dat gevaar intreedt. Uit het Andibel-arrest blijkt dat onder die omstandigheden het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen rechtvaardigt. Een verbod tot het houden van diersoorten kan, zo blijkt ook uit het arrest, zo een beperkende maatregel zijn.
21.7 Het betoog slaagt niet.
4) Domesticatie
A. Algemeen
22 Het strikt toepassen van de door de WAP ontwikkelde en door het Adviescollege nader uitgewerkte beoordelingssystematiek zou ertoe hebben geleid dat diersoorten als honden, katten en paarden niet zouden zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, omdat deze soorten scoren op drie of meer risicocategorieën en/of vallen binnen risicoklasse F. Die uitkomst heeft de minister niet wenselijk geacht. In dit licht heeft de minister aan de WAP de opdracht verstrekt om aan te geven hoe in de beoordeling met domesticatie van diersoorten is omgegaan en, als domesticatie wordt meegenomen in de beoordeling, aan te geven op welke wijze dat in de beoordelingssystematiek is gebeurd.
22.1.1 Volgens de WAP zou eerst moeten worden vastgesteld of de te beoordelen diersoort in zijn algemeenheid kan worden beschouwd als gedomesticeerd en of er binnen de soort gedomesticeerde populaties bestaan die legitimeren dat voor deze populatie niet de oorspronkelijke wilde soort, maar de gedomesticeerde variant als referentie wordt gebruikt.
22.1.2 Vervolgens heeft het Adviescollege, gelet op zijn advies, bij de beoordeling in de eerste plaats gekeken naar de risicofactoren bij diersoorten zoals deze in het wild voorkomen. Van de gedomesticeerde populaties is vervolgens bekeken of het proces van domesticatie deze risicofactoren heeft versterkt, gereduceerd of anderszins heeft veranderd. Het Adviescollege heeft de minister geadviseerd diersoorten die in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces zijn gekomen en vele decennia, soms eeuwen, in Nederland worden gehouden aan te wijzen, ook als die soorten risicofactoren hebben in drie of meer risicocategorieën. Dit is het “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” criterium (verder: “domesticatie”-criterium) dat voor aanwijzing van diersoorten wordt gebruikt. Het Adviescollege heeft hierbij overwogen dat de hanteerbaarheid van deze dieren groot is, de habituatie (aanpassing aan een door de mens gedomineerde omgeving) snel en effectief verloopt en zich een gangbare dierhouderij heeft ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving. Een risicoclassificatie op het niveau van de soort voldoet volgens het Adviescollege bij gedomesticeerde dieren bovendien maar matig omdat risicofactoren sterk kunnen variëren onder de rassen van een soort en deze bovendien voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Van belang is volgens het Adviescollege ook de constatering dat letselschade die bij de mens kan worden veroorzaakt zich vooral voordoet bij specifieke rassen binnen één soort.
22.2 Appellanten hebben het hanteren van domesticatie als onderdeel van de beoordelingssystematiek op diverse gronden bestreden. Zij voeren aan dat voor negentien soorten die volgens de minister in een vergevorderd stadium van domesticatie verkeren ten onrechte een uitzondering op de beoordelingssystematiek is gemaakt. Dit toegepaste “domesticatie”-criterium is volgens hen willekeurig, niet objectief en discriminerend afgezet tegen de overige diersoorten die ten gevolge van een score in drie of meer risicocategorieën en/of in risicoklasse F niet zijn aangewezen. Het wel betrekken van houderijmaatregelen bij de beoordeling van deze negentien soorten is discriminerend ten opzichte van de resterende groep van 284 beoordeelde soorten.
22.3.1 Zoals het College hierboven al heeft vastgesteld zijn de beroepen alleen gericht tegen het niet aanwijzen van concrete diersoorten. Voor zover diersoorten zijn aangewezen zijn daar geen beroepen tegen gericht. De vraag of de diersoorten die met toepassing van het “domesticatie”-criterium zijn aangewezen terecht zijn aangewezen, valt dus buiten de grenzen van de gedingen.
22.3.2 Verder geldt dat het toepassen van dit “domesticatie”-criterium op zichzelf beschouwd niet leidt tot een beperking in de zin van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Het vrij verkeer van goederen wordt door het toepassen van het criterium namelijk niet belemmerd. Het leidt juist tot het wel aanwijzen van diersoorten die anders vanwege de waarschijnlijkheid van reële schade voor mens of dier niet zouden zijn aangewezen. Het aanwijzen van (meer) diersoorten is juist wat appellanten beogen met hun beroep. In zoverre hebben appellanten geen belang bij de beoordeling van de beroepsgronden tegen dit criterium.
22.3.3 Voor zover appellanten met hun gronden tegen het gebruik van het “domesticatie”-criterium bedoelen te stellen dat de gehele beoordelingssystematiek als ondeugdelijk moet worden gekwalificeerd, zodat de door hen in beroep bestreden afwijzingsbesluiten van diersoorten onrechtmatig zijn bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing, faalt deze stelling. Het College heeft hiervoor in paragraaf 3 al geoordeeld dat de beoordelingssystematiek de afwijzingsbesluiten in beginsel kan dragen. Het enkele gegeven dat ook het “domesticatie”-criterium deel uitmaakt van deze systematiek waardoor meer diersoorten zijn aangewezen maakt op zichzelf niet dat daardoor toch de gehele systematiek ondeugdelijk moet worden geoordeeld. De wetenschappelijke grondslag voor de beoordelingssystematiek verliest daardoor niet ineens zijn betekenis. De constatering dat zonder dit criterium weinig diersoorten voor aanwijzing in aanmerking waren gekomen en dat ook soorten als honden en katten, die op grote schaal worden gehouden en waarvan het houden maatschappelijk is geaccepteerd, waren afgewezen, leidt ook niet tot dit oordeel. Dat is namelijk juist de reden geweest om domesticatie bij het opstellen van de beoordelingssystematiek te betrekken. Het “domesticatie”-criterium maakt daar integraal deel van uit.
22.3.4 Bij een juiste toepassing is het criterium ook niet discriminatoir ten opzichte van diersoorten die niet zijn aangewezen, omdat dan namelijk op wetenschappelijke basis is vastgesteld dat er een relevant verschil is tussen soorten, waardoor het verschil in uitkomst wat de aanwijzing betreft gerechtvaardigd is. In dat verband overweegt het College ook dat, anders dan appellanten aanvoeren, bij het aanwijzen van diersoorten op grond van het “domesticatie”-criterium geen sprake is van het betrekken van houderijvoorschriften bij de beoordeling, anders dan bij diersoorten die zijn afgewezen. Eén van de inhoudelijke argumenten van de minister om diersoorten die aan het “domesticatie”-criterium voldoen aan te wijzen is dat over het houden van deze soorten feitelijk veel kennis in de maatschappij breed aanwezig is, omdat zij al zo lang, vaak al eeuwen, gehouden worden. Dat is iets anders dan het houden van een diersoort afhankelijk stellen van het wettelijk voorschrijven van soortspecifieke houderijvoorschriften waar appellanten op doelen.
22.4 Het College heeft dan wat de domesticatie betreft alleen nog te beoordelen of de afwijzing van enkele diersoorten, waartegen appellanten beroepsgronden hebben gericht met de strekking dat ook die soorten aan het “domesticatie”-criterium voldoen, stand kan houden. Met betrekking tot deze soorten gezamenlijk overweegt het College daarover als volgt.
22.5 Appellanten betogen dat het criterium geen wetenschappelijke grondslag heeft. Het is een geheel nieuw ontwikkeld criterium dat fundamenteel afwijkt van de internationale methodiek. In de wetenschappelijke literatuur bestaat geen consensus over het bestaan van gradaties als “meer” of “verregaand” gedomesticeerd. Domesticatie wordt doorgaans omschreven als een proces met een eindstadium, namelijk dat een diersoort is gedomesticeerd. De publicatie “A universally applicable definition for domestication” van Lord et al. (2025), waar de minister zich op beroept, bevestigt dit. Volgens deze publicatie zijn bestaande definities inconsistent en kan niet betrouwbaar onderscheid worden gemaakt tussen domesticatiegraden binnen een soort. De publicatie introduceert bovendien een nieuwe, alternatieve definitie van domesticatie die niet overeenkomt met de wijze waarop het Adviescollege het begrip toepast. De minister gebruikt deze bron daarmee selectief en in strijd met de inhoud ervan.
De gekozen definitie van “verregaande domesticatie” is rechtstreeks ontleend aan de publicatie “Toetsingskader domesticatie: dertig zoogdiersoorten beoordeeld” van Hopster et al. (2022). Hopster en co-auteur Lammertsma waren ook betrokken als leden van de WAP. Onafhankelijke wetenschappelijke toetsing of consensus ontbreekt hierdoor volgens appellanten.
In de internationaal geaccepteerde definities van domesticatie staan bovendien gedragsmatige aanpassing, sociale stabiliteit en geschiktheid voor huisvesting onder menselijke controle centraal, niet genetische fixatie. Door uitsluitend het eindpunt van het domesticatieproces als criterium te hanteren, wordt voorbijgegaan aan de realiteit dat domesticatie een gradueel proces betreft. Gedragsmatige en epigenetische aanpassingen treden veel sneller op dan structurele genomische fixatie en zijn bovendien bepalend voor de praktische geschiktheid van dieren in de houderij.
Bij veel gehouden verregaand gedomesticeerde soorten treden verder nog steeds frequent welzijns- en houdproblemen op. Het criterium is oneigenlijk ingezet om soorten ondanks hoge risicoscores aan te wijzen.
Ook is een niet-wetenschappelijk criterium gehanteerd, namelijk “maatschappelijke acceptatie”. Het criterium is daarmee vermengd geraakt met politieke overwegingen die geen plaats hebben in een wetenschappelijk toetsingskader.
22.6.1 Omdat er geen uniforme wetenschappelijke definitie bestaat van de begrippen ‘domesticatie’ en ‘gedomesticeerd’, heeft het Adviescollege toetsbare criteria moeten ontwikkelen om te kunnen bepalen of een diersoort gedomesticeerd is. Om te bepalen of sprake is van een gedomesticeerde populatie van een diersoort heeft het Adviescollege gebruik gemaakt van de criteria van verregaande, gerichte genetische selectie (Neijenhuis en Hopster (2018)) en van de lijst van de FAO. Het Adviescollege heeft daarbij steeds drie vragen beantwoord:
i. Blijkt uit betrouwbare bronnen (dat is primaire, peer-reviewed wetenschappelijke literatuur) dat er exemplaren van de betreffende soort gedurende vele generaties door de mens worden gehouden?
ii. Is er in de beschreven omstandigheden sprake van gerichte, consistente selectie en intensieve fokkerij van individuele dieren met voor de mens nuttige kenmerken en eigenschappen?
iii. Heeft deze fokkerij over generaties heen in de betreffende diersoort of -populatie stabiele veranderingen doen ontstaan in gedrag en/of morfologie en/of fysiologie en/of reproductie waarmee deze zich aantoonbaar onderscheidt van het oorspronkelijke wildtype?
Het Adviescollege heeft de antwoorden op de hierboven gestelde drie vragen gebruikt om te beslissen of een populatie van dieren verregaand is gedomesticeerd.
22.6.2 De minister volgt het advies van het Adviescollege om diersoorten in een vergevorderd stadium in het domesticatieproces aan te wijzen. Deze diersoorten zijn op basis van de hiervoor onder 22.6.1 omschreven drie criteria i tot en met iii volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens. De invulling van het begrip “domesticatie” is volgens de minister gebaseerd op wetenschappelijk verifieerbare bronnen, zoals de FAO-lijst en Neijenhuis en Hopster (2018). In het verweerschrift en zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister ook nog verwezen naar de figuur van Larson & Burger (2013) en de publicaties “Toetsingskader domesticatie: dertig zoogdiersoorten beoordeeld” van Hopster et al. (2022) en Lord et al. (2025).
22.6.3 De minister heeft in de bestreden besluiten uiteengezet dat diersoorten met populaties die zich in dit vergevorderde stadium van het domesticatieproces bevinden, zijn aangewezen, ook als een of meerdere risicofactoren op deze soort van toepassing zijn. De reden daarvoor is dat de minister, in overeenstemming met het advies van het Adviescollege, het risico voor mens en dier van het houden van deze soorten beperkt acht, gelet op een viertal omstandigheden:
1. Deze diersoorten zijn volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens;
2. Voor deze soorten is een gangbare houderij ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving;
3. Vanwege de vaak eeuwenlange traditie van het houden van deze diersoorten bestaat een zekere algemene maatschappelijke aanvaarding van de gezondheidsrisico's voor de mens die met het houden van deze dieren gepaard gaan, en
4. Deze diersoorten kennen vaak verschillende rassen die voortdurend aan verandering onderhevig zijn, waarbij de risicofactoren die van toepassing zijn sterk kunnen variëren tussen de rassen van dezelfde soort.
Als is geconcludeerd dat een diersoort niet aan een of meer van de criteria i tot en met iii voldoet, betekent dat, dat aan de eerste omstandigheid die de minister van betekenis acht (genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens) niet is voldaan. De diersoorten waarvoor dat opgaat heeft de minister daarom al niet op basis van het domesticatiecriterium aangewezen als soorten die gehouden mogen worden. De minister heeft in die gevallen niet beoordeeld of vanwege een beoordeling van de vier relevante omstandigheden in samenhang aanwijzing van die diersoort niettemin mogelijk is.
22.7 Het College is van oordeel dat de minister het Adviescollege heeft mogen volgen waar het gaat om het gebruik van het criterium “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” als basis voor de toepassing van het “domesticatie”-criterium aan de hand van de hiervoor onder 22.6.1 omschreven criteria i tot en met iii. Uit de door de minister aangehaalde, hiervoor genoemde, publicaties van met name Hopster et al. (2022) en Lord et al. (2025) kan worden opgemaakt dat afdoende consensus bestaat over het gegeven dat het domesticatieproces geleidelijk verloopt in respons op selectie ten gevolge van het leven in een antropogene omgeving en door gerichte selectie op door de mens gewenste eigenschappen. Ook bestaat er consensus over het gegeven dat het gaat over erfelijke veranderingen in gedrag, fysiologie en morfologie. Appellanten hebben onvoldoende aanknopingspunten geboden voor twijfel aan deze overeenstemming.
22.8 Het College acht de door de minister gekozen toepassing van het “domesticatie”-criterium echter te beperkt. De eerste en de vierde omstandigheid die de minister redengevend acht zijn wetenschappelijk van aard. De tweede en derde omstandigheid hebben geen wetenschappelijke basis, maar hebben betrekking op het maken van een bestuurlijke afweging door de minister. Alle vier de omstandigheden moeten naar het oordeel van het College in samenhang worden bezien en gewogen in het licht van de proportionaliteitseis die voortvloeit uit het Andibel-arrest. De omstandigheden moeten consequent worden toegepast bij de beantwoording van de vraag of een diersoort aan het domesticatiecriterium voldoet en op basis daarvan voor aanwijzing in aanmerking komt. Ten aanzien van een diersoort waarvoor de eerste omstandigheid niet aan de orde is, kan aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing ervan vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Daarbij kan ook relevant zijn of op de diersoort de vierde omstandigheid van toepassing is. In die gevallen kan pas na het maken van een bestuurlijke afweging worden besloten over de al dan niet aanwijzing van deze diersoort. Het College zal hierna in onderdeel B beoordelen wat dit betekent voor de specifieke diersoorten waarvan appellanten de afwijzing gericht hebben bestreden.
B. Specifieke diersoorten in het licht van het domesticatiecriterium
Dromedaris
23.1 Appellanten betogen dat het Adviescollege ten onrechte heeft geconcludeerd dat de dromedaris niet volledig zou zijn gedomesticeerd, terwijl ruime wetenschappelijke literatuur juist het tegendeel aantoont. De studie Fitak et al. (2020) is ten onrechte gebruikt ter onderbouwing van het standpunt dat dromedarissen onvoldoende gedomesticeerd zouden zijn. Volgens de auteurs levert hun onderzoek juist genetisch bewijs voor domesticatie bij de dromedaris.
Volgens appellanten is de minister ten onrechte ook voorbijgegaan aan de kern van de bevindingen van onder meer N. Haddad in de publicatie “The Alia Camel of Jordan: a genetically distinct dromedary breed” (Haddad et al. (2025)). Dat onderzoek laat zien dat de Alia-dromedaris door gerichte selectieprogramma’s duidelijke erfelijke differentiatie vertoont ten opzichte van andere populaties, wat juist duidt op het proces van domesticatie. Dit vormt een aanwijzing dat het domesticatieproces verder gevorderd is dan wordt erkend. Met de stelling dat domesticatie alleen beoordeeld kan worden op het niveau van de gehele soort, wordt bovendien de wetenschappelijke realiteit miskend dat domesticatie zich vaak ontwikkelt in deelpopulaties waarin selectie heeft plaatsgevonden. Daarnaast blijkt uit het aangehaalde onderzoek dat binnen de dromedarispopulaties significante genetische verschillen bestaan die samenhangen met gericht fokken en selectie. Daarmee is juist sprake van erfelijke veranderingen in lijn met de door het Adviescollege zelf gehanteerde criteria voor domesticatie.
23.2 In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat niet in geschil is dat de dromedaris aan de onder 22.6.1 omschreven criteria i en ii voldoet. Alleen blijkt volgens hem (nog) niet dat aan criterium iii is voldaan. Uit de genetische kaart van de in Nederland gehouden populatie dromedarissen blijkt namelijk niet dat het DNA van die populatie onomkeerbaar is veranderd ten opzichte van dat van de wilde voorouder. Bij de door appellanten in de publicaties aangehaalde Alia dromedaris lijken op basis van recente literatuur daarvoor de eerste aanwijzingen te zijn, alleen behoren de dieren die in Nederland gehouden worden niet tot de Alia populatie uit Jordanië. Los daarvan is de steekproef van het aantal Alia dromedarissen dat is onderzocht volgens de minister te klein, zodat er ook geen reden is de Alia dromedaris als verregaand gedomesticeerd te beschouwen.
23.3 Gelet op de overwegingen onder 23.4 laat het College in het midden of appellanten aan de hand van de door hen ingebrachte publicaties al dan niet aannemelijk hebben gemaakt dat de dromedaris aan criterium iii voldoet.
23.4 Zoals het College hiervoor onder 22.8 heeft overwogen, kan er aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing van een diersoort vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Dit is het geval als sprake is van concrete aanknopingspunten dat de tweede en of derde omstandigheid bij deze diersoort aan de orde kunnen zijn. Die situatie doet zich naar het oordeel van het College voor ten aanzien van de dromedaris. Hij neemt hierbij in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat de dromedaris niet meer in het wild voorkomt en al heel lang door mensen wordt gehouden. Appellanten hebben er verder, door de minister niet bestreden, op gewezen dat er veel houderijkennis is over de dromedaris. De soort kameel die ook behoort tot de familie van kameelachtigen is bovendien wel aangewezen.
De minister had gelet hierop moeten bezien of er gelet op de tweede en of de derde omstandigheid aanleiding bestond de dromedaris om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. Dit te meer het erop lijkt dat ook de vierde omstandigheid zich bij de dromedaris voordoet. De minister heeft dit niet gedaan. De bestreden besluiten voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de dromedaris zijn gelet hierop in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
23.5 Het betoog slaagt.
Chinchilla
24.1 Appellanten voeren verder onder verwijzing naar het Tegenrapport aan dat de Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora (CITES)-conventie in 1987 de mate van domesticatie van de soort chinchilla al heeft vergeleken met die van de goudhamster en de fret. De wilde variant heeft de CITES I status, de gedomesticeerde niet.
24.2 Volgens de minister vormt het feit dat gehouden chinchilla’s genetisch afwijken geen argument voor (verregaande) domesticatie, maar is het indicatief voor een sterke mate van inteelt. De genetische basis van de huidige gehouden chinchilla’s is volgens de minister zeer smal. Ervaring bij de gemiddelde burger met chinchilla’s is daarnaast veelal afwezig. Er is vaak een gebrek aan kennis bij de eigenaar en er vinden impulsaankopen plaats (Leenstra et al. (2010)). De meeste aandoeningen bij chinchilla’s zijn gerelateerd aan inadequate voeding of huisvesting.
24.3 Het College stelt vast dat de chinchilla uiterst rechts in de figuur van Larson & Burger (2013) is vermeld. Volgens de minister heeft het Adviescollege dierpopulaties als vergaand gedomesticeerd beschouwd die voldoen aan de criteria uiterst rechts in die figuur. De chinchilla is echter niet aangewezen, terwijl deze in de optiek van het Adviescollege en de minister dus wel aan de criteria i tot en met iii voldoet.
Het College stelt verder vast dat CITES, het verdrag dat de internationale handel in bedreigde dier- en plantensoorten reguleert, de soort chinchilla in 1987 als gedomesticeerd heeft beschouwd. De minister heeft dat niet bestreden. Er is dus in ieder geval ook sprake van concrete aanknopingspunten dat de tweede en derde omstandigheden aan de orde kunnen zijn. De minister had gelet hierop, als hij al tot de conclusie kon komen dat niet is voldaan aan de criteria i tot en met iii, moeten bezien of er aanleiding bestond de soort chinchilla om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit onvoldoende gedaan. De minister heeft uitsluitend de genetische basis, het gebrek aan kennis bij de gemiddelde eigenaar en de impulsaankopen van chinchilla’s in zijn afweging betrokken. In 22.8 heeft het College overwogen dat de minister alle vier de relevante omstandigheden die hij bij zijn bestuurlijke afweging van belang vindt, in samenhang dient te beoordelen.
De bestreden besluiten voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de chinchilla zijn gelet hierop onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
24.4 Het betoog slaagt.
Russische dwerghamster
25.1 Appellanten betogen dat de Russische dwerghamster al vele decennia wordt gehouden, met talloze kleurmutaties als bewijs van langdurige domesticatie. De Russische dwerghamster wordt volgens appellanten internationaal als gedomesticeerd gekwalificeerd.
25.2 De minister heeft uiteengezet dat het Adviescollege niet in alle gevallen een argumentatie heeft opgenomen met betrekking tot het al dan niet gedomesticeerd zijn van soorten. Wel is voor alle soorten gezocht naar literatuur die aanleiding gaf om een soort als verregaand gedomesticeerd te beschouwen. Indien hier geen literatuur over gevonden is, is de soort als niet gedomesticeerd gescoord. Het Adviescollege heeft geconstateerd dat bij de Russische dwerghamster niet aan criteria onder i tot en met iii is voldaan, zodat hij de soort niet kon beschouwen als verregaand gedomesticeerd. Weliswaar is dit in het uiteindelijke proces niet toegelicht, maar in dit geval heeft het Adviescollege ondanks zorgvuldig onderzoek geen primaire, peer-reviewed wetenschappelijke literatuur kunnen vinden waarmee op basis van alle drie de criteria van het Adviescollege populaties van de Russische dwerghamster als verregaand gedomesticeerd kunnen worden beschouwd. Aangetoond is slechts dat een soort overleeft in gevangenschap. In Feoktistova et al. (2013) is vermeld dat gedomesticeerde hamsters momenteel gefokt worden om specifieke kleur- en haarstructuurvormen te verkrijgen. Het fokken op bepaalde kleurvormen beschouwt het Adviescollege als vroeg in het domesticatieproces. In de houderij zijn verder nogal wat problemen geconstateerd (Leenstra et al. (2010) en Vinke et al. (2011)). Er is vaak gebrek aan kennis bij de eigenaar (impulsaankopen), dieren worden te koud en tochtig gehuisvest, inadequaat gehanteerd (met bijvoorbeeld trauma als gevolg wanneer dieren vallen) en in ruimtes gehuisvest met te hoge concentraties aan ammoniak.
25.3 Het College is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de soort Russische dwerghamster voldoet aan de criteria i tot en met iii.
25.4 Het College stelt wel vast dat over de Russische dwerghamster veel goede houderij- en gedragsinformatie beschikbaar is (onder meer van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren) en dat deze hamster qua diergeneeskundige problematiek goed is te vergelijken met de gedomesticeerde wel aangewezen goudhamster. De minister heeft dit ook niet bestreden. Daarnaast is niet in geschil dat de soort in literatuur (Feoktistova et al. (2013)) is beschreven als gedomesticeerd.
Gelet hierop zijn er concrete aanknopingspunten dat de tweede en derde omstandigheden aan de orde kunnen zijn. De minister had gelet hierop moeten bezien of er aanleiding bestond de soort Russische dwerghamster om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit niet gedaan. De bestreden besluiten voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de Russische dwerghamster zijn onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
25.5 Het betoog slaagt.
5 Overige specifieke diersoorten
Witstaartstekelvarken
26.1
Appellanten betogen, onder verwijzing naar de “Analyse risicobeoordeling witstaarstekelvarken”, dat het Adviescollege ten onrechte heeft geconcludeerd dat de soort witstaartstekelvarken scoort op de risicofactoren “Diersoort is een herbivor met een hypsodont gebit”, “Diersoort moet dagelijks langdurig foerageren”, “Diersoort trekt rond in zijn home range en/of stelt zijn territorium veilig” , “Diersoort gebruikt afgezonderde nestplaats”, “Diersoort gebruikt uitsluitend zelfgegraven holen/eigengemaakt nest”, “Diersoort is niet aangepast aan een gematigd zeeklimaat”, “Diersoort heeft een paarsgewijze, monogame leefwijze” en “Diersoort heeft een lineaire of despotische dominantie hiërarchie”.
26.2.1
Volgens het Adviescollege beschikt het witstaartstekelvarken over een hypsodont gebit. Een hypsodont gebit wordt bij veel verschillende diersoorten aangetroffen en een
kenmerk daarvan is levenslang doorgroeiende tanden. Dat leidt tot een aantal risico’s als daar
onvoldoende rekening mee wordt gehouden. Die risico’s zijn voor een aantal diersoorten
beschreven in publicaties en kunnen volgens het Adviescollege door middel van extrapolatie zonder probleem ook van toepassing verklaard worden op het witstaartstekelvarken.
26.2.2
Volgens het Adviescollege houdt het argument van appellanten dat uit Alkon & Saltz (1985) en Alkon et al. (1986) volgt dat witstaartstekelvarkens in de natuur even veel tijd besteden aan foerageren als in gevangenschap geen stand. De onderzochte dieren hadden in de periode voor het experiment moeten vasten, zodat het niet verwonderlijk is dat ze in het experiment langdurig aten. De resultaten van deze experimenten laten volgens het Adviescollege niet toe vast te stellen dat witstaartstekelvarkens in gevangenschap geen risico lopen op welzijnsverlies omdat ze hun natuurlijk gedrag niet kunnen uiten doordat ze niet kunnen beschikken over een groot revier waarbinnen ze hun voedsel zelf moeten zoeken.
Daarnaast is langdurig foerageren in het dierenrijk volgens het Adviescollege een algemene eigenschap die ook voor het witstaartstekelvarken geldt.
26.2.3
Ten aanzien van de risicofactor het rondtrekken in de homerange of deze veilig stellen, stellen appellanten dat in het advies van het Adviescollege geen beschrijving is gegeven en ook geen literatuur wordt vermeld. Dat is volgens het Adviescollege slechts ten dele juist. Hij heeft op dit punt verwezen naar het advies van de WAP, waar een uitgebreide beschrijving met literatuurbronnen staat vermeld. Dat advies van de WAP is door het Adviescollege overgenomen. Het langdurig moeten foerageren dan wel het veiligstellen van de homerange is ook een algemene eigenschap, waarvan bekend is dat als het dier dit ontnomen wordt, het dier andere zaken gaat uitvoeren in die tijd, zoals het uitvoeren van stereotiep gedrag, wat aantoonbaar een negatief effect heeft op de gezondheid en het welzijn van dieren. Dit geldt ook voor het gebruik van een afgezonderde nestplaats. Het hier niet over kunnen
beschikken door diersoorten die hieraan behoefte hebben, leidt tot nadelige consequenties, zoals het opgegeten of vertrapt worden door soortgenoten. Een gezamenlijk nest biedt voor diersoorten ook bepaalde voordelen, zoals het gezamenlijk beschermen tegen vijanden, het elkaar warm houden of het gezamenlijk voeden van de jongen. Toch heeft de natuurlijke selectie bij het witstaartstekelvarken er volgens het Adviescollege toe geleid dat het in de natuur een afgezonderde nestplaats kiest, omdat de voordelen daarvan zwaarder wegen dan de nadelen of de voordelen van een gezamenlijke nestplaats. Ditzelfde geldt ook voor eigenschappen zoals het gebruiken van zelfgegraven holen en ook voor de dominantiehiërarchie. Het onvoldoende rekening houden met deze natuurlijke
levenswijze leidt tot uiteenlopende gezondheids- en welzijnsrisico’s, waarvan een aantal
voorbeelden is gegeven.
26.2.4
Ook ten aanzien van het aangepast zijn aan een gematigd zeeklimaat geldt volgens het Adviescollege een vergelijkbare gedachte. Een diersoort leeft niet voor niets op de manier en in het klimaat dat het beste bij de soort past. Anders had de soort er wel een andere levenswijze op nagehouden, of een levenswijze met een grotere bandbreedte. Het niet huisvesten conform de natuurlijke levenswijze of in het natuurlijke klimaat brengt risico’s met zich zoals door de WAP beschreven is in haar advies.
26.2.5
Ten aanzien van de paarsgewijze, monogame levenswijze is ook door de WAP gesteld dat de diersoort uiterst selectief is in de partnerkeuze en het samenbrengen van twee
witstaartstekelvarkens zeker niet zonder risico is.
26.3
Het College is van oordeel dat het Adviescollege met deze uiteenzetting deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij heeft geconcludeerd dat de soort witstaartstekelvarken scoort op de betreffende risicofactoren. De minister mocht zijn besluitvorming in zoverre op het advies van het Adviescollege baseren.
26.4
Het betoog slaagt in zoverre niet.
26.5
Appellanten voeren verder aan dat voor de soort witstaartstekelvarken al sinds de jaren negentig gesloten foklijnen bestaan, met aantoonbare gezondheid, stabiliteit en domesticatiekenmerken. Het witstaartstekelvarken wordt al langdurig in Nederland gehouden.
26.6
Zoals het College hiervoor onder 22.8 heeft overwogen, kan er aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing van een diersoort vanwege de tweede en of de derde omstandigheid, al dan niet in samenhang bezien met de vierde, om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Dit is het geval als sprake is van concrete aanknopingspunten dat de tweede en of derde omstandigheid bij deze diersoort aan de orde kunnen zijn. Die situatie doet zich naar het oordeel van het College voor ten aanzien van het witstaartstekelvarken. Hij neemt hierbij in aanmerking dat appellanten onbetwist stellen dat er al circa dertig jaar gesloten foklijnen bestaan met aantoonbare domesticatiekenmerken.
De minister had gelet hierop moeten bezien of er, gelet op de tweede en of de derde omstandigheid in samenhang bezien met de vierde, aanleiding bestond het witstaartstekelvarken om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit niet gedaan. De bestreden besluiten voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van het witstaartstekelvarken zijn gelet hierop onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
26.7
Het betoog slaagt in zoverre.
Gestreepte skunk (stinkdier)
27.1
Appellanten betogen, mede onder verwijzing naar het Tegenrapport, dat het Adviescollege ten onrechte heeft geconcludeerd dat de soort gestreepte skunk (stinkdier) scoort op de risicofactor “Diersoort is niet aangepast aan een gematigd zeeklimaat” (T1). Het Adviescollege beweert dat de verschillende ondersoorten elk zijn aangepast aan het klimaat waarin ze voorkomen en dat er dus ondersoorten zijn die niet in het gematigd zeeklimaat voorkomen en hier ook niet tegen zouden kunnen. Het Adviescollege verwijst ter onderbouwing van zijn stelling naar twee bronnen, namelijk een publicatie van J.W. Dragoo (2009a) en een van onder meer D. Wilson (2005). In de eerstgenoemde bron wordt volgens appellanten nergens beweerd dat de ondersoorten zijn aangepast aan lokale klimatologische omstandigheden. Ook in de tweede genoemde bron niet. Het enige wat volgens appellanten uit deze tweede bron valt op te maken is dat de verschillende ondersoorten van het stinkdier in verschillende geografische gebieden voorkomen. Dat er meerdere ondersoorten voorkomen wil volgens appellanten echter niet zeggen dat deze zijn aangepast aan verschillende gebieden, dat de ene ondersoort niet zou zijn opgewassen tegen het klimaat van het geografische gebied van de andere ondersoort en zeker niet dat de soorten uit de klimaatextremen niet zouden zijn opgewassen tegen het gematigde klimaat wat tussen die twee extremen in ligt. Het Adviescollege heeft geen bewijs geleverd voor daadwerkelijke verregaande klimaatadaptie en heeft literatuur uit zijn context gehaald. Dat de gestreepte skunk niet is aangepast aan het gematigd zeeklimaat is slechts een aanname van het Adviescollege. De bronnen waarop de minister zich baseert, tonen niet aan dat ondersoorten van de gestreepte skunk daadwerkelijk fysiologisch of gedragsmatig zijn aangepast aan uiteenlopende klimaten. Het Adviescollege gaat er ook aan voorbij dat de gestreepte skunk, inclusief ondersoorten, voorkomt in gebieden die sterk lijken op het Nederlandse klimaat. Zo leven er populaties in British Columbia en andere gematigde zones in Noord-Amerika.
27.2
Het Adviescollege heeft toegelicht dat hij de soort gestreepte skunk heeft gescoord op de risicofactor “Diersoort is niet aangepast aan een gematigd zeeklimaat” (T1), omdat hij geen zicht heeft op de oorsprong van in Nederland gehouden stinkdieren en daardoor niet met voldoende zekerheid kan zeggen dat de soort is aangepast aan het gematigde Nederlandse klimaat. Volgens het Adviescollege komen alleen stinkdieren uit British Columbia uit een vergelijkbaar klimaat. Dat is echter maar een heel klein deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied. De andere ondersoorten komen uit klimaatgebieden die niet overeenkomen met het gematigde Nederlandse klimaat.
Het is volgens het Adviescollege een biologisch feit dat iedere (onder-)soort is aangepast aan de omstandigheden waarin deze van nature leeft. Het Adviescollege ziet het dan ook als een risico wanneer een ondersoort uit een bepaald gebied met een bepaald klimaat wordt blootgesteld aan een ander klimaat. Als aantoonbaar was dat de dieren uit het gematigd zeeklimaat komen en er ook geen inmenging mogelijk is met dieren uit andere klimaatzones, dan zou de gestreepte skunk volgens het Adviescollege niet op deze risicofactor hebben gescoord.
27.3
Het College is van oordeel dat het Adviescollege met zijn hiervoor weergegeven uiteenzetting deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij de soort gestreepte skunk heeft gescoord op de risicofactor “Diersoort is niet aangepast aan een gematigd zeeklimaat” (T1). De minister mocht zijn besluitvorming in zoverre op het advies van het Adviescollege baseren.
27.4
Het betoog slaagt niet.
Bennetwallaby
28.1
Onder verwijzing naar het Tegenrapport betogen appellanten dat in het advies van het Adviescollege weliswaar is vermeld dat de (ondersoort) bennetwallaby is beoordeeld, maar dat uit de beoordeling blijkt dat deze beoordeling ten onrechte op soortniveau (van de roodnekwallaby) heeft plaatsgevonden. De bennetwallaby is de enige ondersoort die in Nederland wordt gehouden. Het gevolg van de wijze van beoordelen is dat rekening is gehouden met mogelijke risico’s van de gehele diersoort, waardoor de soort heeft gescoord op de risicofactor thermoregulatie (T).
De gebruikelijke Nederlandse naam bennetwallaby verwijst naar het dier dat in het Engels wordt aangeduid met de naam rednecked wallaby. Dat de naam bennetwallaby hier gangbaar is, is het gevolg van het feit dat de Tasmaanse ondersoort hier de enige gehouden ondersoort is.
Volgens appellanten is het door het Adviescollege gehanteerde argument dat het zeker is dat er andere ondersoorten worden gehouden, ondeugdelijk en niet reëel. Appellanten hebben gewezen op uitgebreide bronnen en registratiesystemen. Als daarin al een ondersoort wordt genoemd, is dit altijd de Tasmaanse ondersoort. Alle dierentuinen in Nederland en vrijwel alle in Europa hanteren ook de naam benetwallaby. In vrijwel alle dierentuinen in Europa wordt de Tasmaanse ondersoort gehouden.
Daar komt bij dat het Adviescollege zich op gegevens van een specifieke ondersoort van het Australische vasteland uit de natuur baseert, terwijl dit irrelevant is voor de beoordeling van in gevangenschap gehouden dieren in Nederland en Europa. De beoordeling is daardoor niet representatief. Door uitsluitend te verwijzen naar de roodnekwallaby of naar ondersoorten uit het vasteland van Australië, is sprake van een gebrekkige motivering.
28.2
Het Adviescollege heeft toegelicht dat hij alleen een specifieke ondersoort heeft beoordeeld als kan worden aangetoond dat er in Nederland één bepaalde ondersoort gehouden wordt en import van andere ondersoorten in Nederland niet mogelijk is en er dus geen vermenging kan optreden. In dit geval kan volgens het Adviescollege niet worden aangetoond dat in Nederland alleen de Tasmaanse ondersoort wordt gehouden. In ieder geval een aantal dierentuinen in Nederland en in de EU geeft aan de ondersoort niet te kennen, en daarom in hun dierenadministratie de soort zonder specifieke ondersoort te houden. De bron waarnaar appellanten verwijzen om aan te tonen dat in Europa alleen bennettwallaby’s voorkomen, kan volgens het Adviescollege niet als een betrouwbare bron worden beschouwd. Dit betreft een website van dierentuinbezoekers die registreren welke soorten ze in dierentuinen menen gezien te hebben. Dierentuinen maken gebruik van een eigen registratiesysteem dat als veel betrouwbaarder beschouwd mag worden. Op 20 augustus 2025 stonden in dat systeem in Europese dierentuinen 2147 levende roodnekwallaby’s (de soort dus) geregistreerd in 246 dierentuinen. Daarvan stonden slechts 194 dieren geregistreerd als de ondersoort bennettwallaby. Daarom heeft het Adviescollege besloten op soortniveau te beoordelen. Weliswaar kent Tasmanië een vergelijkbaar klimaat met dat van Nederland, maar andere delen van het natuurlijk verspreidingsgebied van de soort (een veel groter gebied dan Tasmanië) kennen een ander klimaat. Daarom is de risicofactor thermoregulatie gescoord.
28.3
Niet in geschil is dat het Adviescollege de roodnekwallabey op soortniveau heeft beoordeeld en niet (ook) op het niveau van de ondersoort bennetwallaby. Het College is van oordeel dat deze keuze op grond van het vorenstaande voldoende is gemotiveerd. Het advies en het besluit van de minister om de soort roodnekwallaby niet aan te wijzen houden gelet op het vorenstaande ook in dat de ondersoort bennetwallaby niet is aangewezen. Dit besluit is naar het oordeel van het College ook voldoende gemotiveerd.
In het advies van de Adviescollege en het besluit van de minister wordt ten onrechte aangegeven dat deze gaan over de (ondersoort) bennetwallaby, terwijl ze gaan over de (soort) roodnekwallaby. In het advies wordt overigens wel de juiste wetenschappelijke naam genoemd die ziet op de roodnekwallaby inclusief de bennetwallaby. Hoewel deze verschrijving vervelend is, zijn appellanten daardoor niet in hun belangen geschaad en zal het College daar met toepassing van artikel 6:22 van de Awb geen consequenties aan verbinden.
28.4
Het betoog slaagt niet.
Veeltepelmuis en Tanzaniaanse grasrat
29.1
Onder verwijzing naar het Tegenrapport betogen appellanten dat het Adviescollege wat betreft de soorten veeltepelmuis en Tanzaniaanse grasrat ten onrechte is blijven vasthouden aan wildpopulaties als uitgangspunt voor de beoordeling van de risicofactor zoönose. Volgens appellanten is de import van knaagdieren ten zuiden van de Sahara al decennia verboden. Het Adviescollege erkent zelf ook dat grasratten en veeltepelmuizen al jarenlang in gevangenschap worden gekweekt. Deze soorten worden massaal gefokt en hun import uit Afrika is economisch onaantrekkelijk, waardoor het risico op introductie van ziekten via wildvang feitelijk nihil is. Het Adviescollege had hier eenvoudig kunnen vaststellen dat het zoönoserisico voor dergelijke soorten niet reëel is.
29.2
Het College is van oordeel dat appellanten niet voldoende concreet hebben onderbouwd dat deze door hen genoemde soorten in Nederland of omringende landen niet in het wild voorkomen.
29.3
Het betoog slaagt niet.
6 Evenredigheidsbeginsel
30.1
Appellanten betogen verder dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
30.2
Het College overweegt dat de bevoegdheid omtrent het aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden niet discretionair van aard is. Het betreft een gebonden bevoegdheid. Als een diersoort aan de criteria voor aanwijzing als bedoeld in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd voldoet, moet de minister namelijk besluiten tot het aanwijzen van die diersoort. Anders is sprake van strijd met artikel 36 van het VWEU. Als niet aan die criteria is voldaan, geldt het omgekeerde. De minister moet in dat geval besluiten tot het niet aanwijzen van de diersoort. Er is dus geen ruimte voor een belangenafweging. Aan een toets aan het (geschreven) evenredigheidsbeginsel dat is opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb komt het College daarom niet toe.
30.3
Een toets aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel is alleen mogelijk aan de hand van de criteria zoals die zijn uiteengezet in de uitspraak van het College van 23 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) (Stalbrand). Strijd met dat beginsel is uitsluitend aan de orde als sprake is van bijzondere omstandigheden die het besluit zozeer onevenwichtig maken dat van de beoordelingscriteria die zijn opgenomen in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd had moeten worden afgeweken.
30.4
Het College is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten in dit geval zozeer onevenwichtig maken dat het tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Het College overweegt hiertoe dat appellanten niet per niet aangewezen diersoort bijzondere omstandigheden naar voren hebben gebracht op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat de uitkomst, het niet aanwijzen ervan, onevenredig nadelig is. Het beroep dat appellanten op het ongeschreven evenredigheidsbeginsel hebben gedaan slaagt dus niet.
7Overige beroepsgronden
31 Uit al de voorgaande overwegingen volgt dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, behalve ten aanzien van de beslissingen inzake enkele individuele diersoorten, zoals besproken in de paragrafen 4 en 5.
VIII. Compensatie
32 Voor zover appellanten hebben betoogd dat zij recht hebben op compensatie als gevolg van (een deel van) de beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten, bestaat voor hen de mogelijkheid de minister om nadeelcompensatie te verzoeken op basis van artikel 4:126, eerste lid, van de Awb. Het College wijst appellanten erop dat op een verzoek om nadeelcompensatie door de minister niet eerder inhoudelijk kan worden beslist dan nadat een beslissing tot het niet aanwijzen van een diersoort formele rechtskracht heeft gekregen (zie naar analogie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, onder 139).
IX. Slotsom
33 De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking voor zover de minister daarbij de bezwaren van appellanten tegen de beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten die niet op de oude positieflijst stonden niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover hij daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van de soorten dromedaris, chinchilla, Russische dwerghamster en witstaartstekelvarken heeft gehandhaafd. Het College zal de minister opdragen in zoverre binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
X. Proceskosten en griffierecht
34.1
Omdat de beroepen gegrond zijn, zal het College de minister veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten. Het College merkt alle acht beroepszaken in dit kader aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Omdat het hier gaat om meer dan vier samenhangende zaken, zal het aantal punten op grond van onderdeel C2 van de Bijlage bij het Bpb worden vermenigvuldigd met 1,5.
34.2
Het College zal de minister voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep veroordelen tot een bedrag van in totaal € 4.203,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting, 0,5 punt voor het inbrengen van schriftelijke zienswijzen in reactie op de brief van de minister van 2 oktober 2025 en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 934,-, wegingsfactor 1 en een vermenigvuldiging met 1,5).
35 Het College zal de minister daarnaast opdragen het betaalde griffierecht van in totaal € 1.864,- aan appellanten te vergoeden, waarvan € 371,- in zaak 24/829, € 371,- in zaak 24/833, € 187,- in zaak 24/914, € 187,- in zaak 24/915, € 187,- in zaak 24/916, € 187,- in zaak 24/917, € 187,- in zaak 24/918 en € 187,- in zaak 24/919.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten voor zover de minister daarbij de bezwaren van appellanten tegen de beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten die niet op de oude positieflijst stonden niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover hij daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van de soorten dromedaris, chinchilla, Russische dwerghamster en witstaartstekelvarken heeft gehandhaafd;
- draagt de minister op binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt de minister in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4.203,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 1.864,- aan appellanten te vergoeden, waarvan € 371,- in zaak 24/829, € 371,- in zaak 24/833, € 187,- in zaak 24/914, € 187,- in zaak 24/915, € 187,- in zaak 24/916, € 187,- in zaak 24/917, € 187,- in zaak 24/918 en € 187,- in zaak 24/919.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.L. Verbeek en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2026.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
