|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:372 | | | | | Datum uitspraak | : | 18-08-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 18-08-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 25/61 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | GLB 2023. Eco-regeling. Samenloop tussen de eco-activiteit ‘stikstofbindende gewassen’ en conditionaliteit (GLMC 8). De in de Gecombineerde opgaven getoonde berekeningen en een e-mail van de minister van 6 juni 2023 over technische problemen, maken niet dat de landbouwer ervan mocht uitgaan dat de minister waarde zou toekennen voor de eco-activiteit. Geen sprake van strijd met het nationale rechtszekerheids-, vertrouwens-, of evenredigheidsbeginsel. | | Trefwoorden | : | eia | | | gecombineerde opgave | | | gewassen | | | glb | | | landbouw | | | landbouwbeleid | | | landbouwer | | | perceel | | | subsidies | | Wetreferenties | : | Uitvoeringsregeling GLB 2023
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/61
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2026 in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats] (landbouwer)
(gemachtigde: ing. W.P. Schutter)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. L. Anvelink en mr. J. van Horsen)
Procesverloop in beroep
De landbouwer heeft tegen het besluit van 6 december 2024 beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 7 juli 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de landbouwer, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld van [naam 2] , en de gemachtigden van de minister.
Waar gaat deze zaak over?
1.1
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
1.2
De eco-regeling is een nieuw element van het GLB 2023. De eco-regeling ziet op betalingen bovenop de basisinkomenssteun. Zij is bedoeld om gericht duurzame landbouwactiviteiten te belonen en zo de nieuwe GLB-doelen te behalen. De vijf eco-doelen zijn: klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit. Voor elk van deze vijf doelen kan de landbouwer punten verdienen. De landbouwer moet voor elk eco-doel afzonderlijk voldoende punten halen om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Daarnaast is aan iedere eco-activiteit een waarde per hectare gekoppeld, die wordt behaald door het uitvoeren van eco-activiteiten. De waarde per hectare op bedrijfsniveau bepaalt – als de drempel daarvoor is behaald – de hoogte van het tarief dat voor de betaling wordt gehanteerd: brons, zilver of goud. Met die betaling worden landbouwers beloond voor het in stand houden van natuurlijke rijkdommen en het leveren van publieke goederen van algemeen nut die niet in de marktprijzen tot uiting komen.
1.3
De landbouwer heeft zich met de Gecombineerde opgave van 6 juni 2023 aangemeld voor de basispremie, de extra betaling eerste veertig hectare en de eco-regeling. In de Gecombineerde opgave was te zien dat de landbouwer voor de eco-regeling in aanmerking kwam voor uitbetaling op het niveau van tarief goud.
1.4
Nadat de landbouwer de aanmelding had verstuurd, heeft de minister aan de landbouwer, eveneens op 6 juni 2023, een e-mail verstuurd met – voor zover relevant – de volgende inhoud:
“U heeft zich in de Gecombineerde opgave aangemeld voor de eco-regeling. Door technische problemen zag u misschien een verkeerde gehaalde waarde (brons, zilver of goud).
U heeft percelen opgegeven met eco-activiteiten. In de opgave kunt u nu de punten en gehaalde waarde zien die horen bij uw ingevulde gegevens. De technische problemen zijn opgelost. Om de juiste punten en waarde te zien moet u wel uw percelen controleren en opslaan. […]”
1.5
Naar aanleiding van deze e-mail heeft de landbouwer op 10 juni 2023 zijn Gecombineerde opgave gecontroleerd en ongewijzigd opnieuw ingediend. In de Gecombineerde opgave was weer te zien dat de landbouwer voor de eco-regeling in aanmerking kwam voor uitbetaling op het niveau van tarief goud.
1.6
Met de Gecombineerde opgave van 28 november 2023 heeft de landbouwer voor het jaar 2023 betaling aangevraagd voor de basispremie, de extra betaling eerste veertig hectare en de eco-regeling (op het niveau van tarief goud).
1.7
In de Gecombineerde opgaven van 6 en 10 juni en 28 november 2023 stond, bovenaan de pagina “Overzicht GLB regelingen”, steeds het volgende:
“In dit overzicht ziet u voor welke GLB-regelingen u zich heeft aangemeld of een aanvraag heeft gedaan [6 en 10 juni 2023, College]. In dit overzicht ziet u voor welke GLB-regelingen u een (definitieve) aanvraag doet [28 november 2023, College]. Wij controleren nog of de percelen die u wilt laten meetellen voldoen aan de voorwaarden. De berekeningen in dit overzicht zijn met zorg gemaakt. Maar helaas kloppen deze in sommige gevallen niet. Meer informatie hierover vindt u op Gecombineerde opgave actueel.”
1.8
In die Gecombineerde opgaven heeft de landbouwer vermeld dat hij de verplichting om een deel van de grond niet-productief te laten, invult door minimaal 3% van zijn bouwland niet-productief te laten, en de rest tot minimaal 7% in te vullen met stikstofbindende gewassen. Onder die door de landbouwer aangevinkte optie staat – voor zover relevant – het volgende:
“Ik krijg geen waarde voor de eco-activiteiten Groene braak en/of Bufferstroken met kruiden als de percelen nodig zijn om de grens van 3% te halen. En geen waarde voor de eco-activiteit Stikstofbindende gewassen als de percelen nodig zijn om de grens van 7% te halen.”
1.9
Met het besluit van 28 juni 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 de aanvraag voor de basispremie en extra betaling eerste 40 hectare toegewezen. De aanvraag voor de extra betaling voor de eco-regeling heeft de minister afgewezen. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de landbouwer ongegrond verklaard.
1.10
Het beroep richt zich tegen de afwijzing van de aanvraag voor de extra betaling voor de eco-regeling. De minister heeft in het kader van de eco-regeling voor de eco-activiteit ‘stikstofbindende gewassen’ op de percelen 4, 23 en 70 geen waarde toegekend, omdat de landbouwer die percelen ook heeft opgegeven als invulling van de verplichting om een minimumaandeel van 3% van zijn bouwland niet productief te laten en dit aan te vullen tot 7% van zijn bouwland, door invulling met stikstofbindende gewassen (GLMC 8). Volgens de minister gaat de eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ op die percelen daarmee niet verder dan de conditionaliteiten, waardoor geen waarde toegekend kan worden voor de eco-activiteit op die percelen. Omdat de minister voor de eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ geen waarde heeft toegekend, heeft de landbouwer de drempelwaarde niet gehaald om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Als de minister wel waarde voor deze eco-activiteit op de percelen 4, 23 en 70 zou toekennen, zou de landbouwer wel in aanmerking komen voor de extra betaling voor de eco-regeling, op het niveau van tarief goud.
Beoordeling van het beroep
2 Aan de orde is de vraag of de minister terecht de aanvraag voor de extra betaling voor de eco-regeling heeft afgewezen. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en licht dit hieronder toe.
3.1
De landbouwer betoogt dat de afwijzing van de aanvraag voor de extra betaling voor de eco-regeling onterecht is. Volgens hem is de afwijzing in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens-, en evenredigheidsbeginsel. Hij mocht ervan uitgaan dat hij in 2023 in aanmerking kwam voor uitbetaling van de extra betaling voor de eco-regeling, en wel op het niveau van tarief goud. In de bij de aanmelding en aanvraag ingediende Gecombineerde opgaven werd een overzicht getoond waarin stond dat de landbouwer hiervoor in aanmerking kwam. Daarnaast mocht de landbouwer op basis van de e-mail van de minister van 6 juni 2023 ervan uitgaan dat na het opnieuw invullen van de aanmelding in het systeem de juiste punten en waarde zichtbaar waren. Als de landbouwer had geweten dat hij met deze opgave niet in aanmerking zou komen voor uitbetaling van de extra betaling voor de eco-regeling op het niveau van tarief goud, had hij andere keuzes gemaakt om daarvoor toch in aanmerking te komen. Verder wijst de landbouwer op de kamerbrief van 14 november 2022 (kenmerk DGA-EIA / 22545601) waarin de minister meedeelt dat hij het jaar 2023 wil zien als leerperiode en dat gestreefd wordt naar maximale flexibiliteit. Ook voert de landbouwer aan dat bepaalde conditionaliteiten en administratieve voorwaarden in 2024 en 2025 zijn vervallen.
3.2
Artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van Verordening 2021/2115 bepaalt dat lidstaten (in het kader van eco-regelingen) uitsluitend betalingen verrichten voor verbintenissen die verder gaan dan de betrokken uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de desbetreffende GLMC-normen die op grond van hoofdstuk I, afdeling 2, zijn vastgesteld (conditionaliteiten). In bijlage III bij die verordening zijn de GLMC-normen uitgewerkt. GLMC 8 hield in 2023 voor deelnemers aan de eco-regeling onder andere in de verplichting om ten minste 4% van het bouwland als niet-productief areaal in te richten. Dat percentage werd verlaagd tot 3%, indien dit tot ten minste 7% van het bouwland werd aangevuld door invulling met stikstofbindende gewassen.
3.3
De minister heeft op de zitting meegedeeld dat hij zijn standpunt dat de eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ niet verder gaat dan de conditionaliteiten, voor de percelen 4 en 70 niet langer handhaaft. Volgens de minister heeft de landbouwer de eco-activiteit op deze percelen niet nodig om de grens van 7% te behalen, en daarmee aan de verplichting van GLMC 8 te voldoen. Om die reden zal de minister alsnog waarde toekennen voor de
eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ op de percelen 4 en 70, waardoor de landbouwer in 2023 toch in aanmerking komt voor de extra betaling voor de eco-regeling, op het niveau van tarief zilver.
3.4
De landbouwer blijft bij het standpunt dat hij recht heeft op uitbetaling van de eco-regeling op het niveau van tarief goud.
3.5
Het College stelt vast dat het geschil alleen nog gaat over perceel 23, en dat niet in geschil is dat de landbouwer perceel 23 heeft opgegeven als invulling van de verplichting in het kader van GLMC 8, dat het perceel nodig was om de grens van 7% te halen en dat de eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ op dat perceel om die reden niet voor waardering in aanmerking komt.
3.6
Hoewel de minister met de e-mail van 6 juni 2023 onduidelijk heeft gecommuniceerd, leidt dat er naar het oordeel van het College niet toe dat de landbouwer ervan mocht uitgaan dat de minister waarde zou toekennen voor de eco-activiteit ‘stikstofbindend gewas’ op perceel 23, en dat hij in aanmerking zou komen voor uitbetaling op het niveau van tarief goud. De waarschuwing in de Gecombineerde opgaven, hiervoor weergegeven onder 1.8, gaat specifiek over de situatie dat voor een perceel sprake is van samenhang tussen de
eco-activiteit ‘stikstofbindende gewassen’ en de invulling van de grens van 7% in het kader van GLMC 8. Op basis daarvan had voor de landbouwer duidelijk moeten zijn dat hij geen waarde toegekend zou krijgen voor deze eco-activiteit op perceel 23 in het geval hij dat perceel ook gebruikte om die grens van 7% te halen. Toch heeft de landbouwer ervoor gekozen het perceel in zijn aanmelding en aanvraag voor beide doeleinden te gebruiken. De landbouwer kon gelet op die omstandigheid niet afgaan op het feit dat in zijn Gecombineerde opgaven werd getoond dat waarde zou worden toegekend voor de eco-activiteit ‘stikstofbindende gewassen’ op perceel 23. Dit geldt te minder omdat, zoals hiervoor weergegeven onder 1.7, in de Gecombineerde opgaven steeds was vermeld dat nog gecontroleerd zou worden of de percelen die werden opgegeven voldeden aan de voorwaarden, en dat de getoonde berekeningen niet altijd klopten. De e-mail van de minister van 6 juni 2023 over technische problemen maakt ook niet dat de landbouwer daarna wel zonder meer kon uitgaan van de in de Gecombineerde opgave getoonde berekeningen. Er bestond namelijk geen aanleiding om aan te nemen dat de regels over samenhang tussen de eco-activiteit ‘stikstofbindende gewassen’ en de invulling van de grens van 7% in het kader van GLMC 8 waren veranderd. Als er bij de landbouwer onduidelijkheid bestond over de behaalde waarde of de samenhang tussen deze eco-activiteit en de grens van 7%, had het op zijn weg gelegen daarover navraag te doen bij RVO. Niet is gebleken dat de landbouwer dat heeft gedaan.
3.7
Zoals het College al eerder heeft overwogen, heeft de minister – onder meer in de door de landbouwer genoemde kamerbrief – veelvuldig gecommuniceerd dat het aanvraagjaar 2023 gezien moet worden als leerjaar waarbij voor administratieve fouten in het aanvraagproces geen sancties worden opgelegd (zie de uitspraken van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:8 en ECLI:NL:CBB:2025:9). De landbouwer doet een beroep op deze uitlatingen. In dit geval is echter geen sprake van een situatie die zou kunnen leiden tot het opleggen van een sanctie, zodat de toegezegde coulance niet op deze situatie van toepassing is. Dat met ingang van het aanvraagjaar 2025 de aanvraagprocedure is gewijzigd en dat de verplichting tot het aanhouden van 4% niet-productief areaal op bouwland is komen te vervallen, doet niet af aan de verplichtingen die in 2023 golden.
3.8
Naar het oordeel van het College is gelet op het voorgaande geen sprake van strijd met het nationale rechtszekerheids-, vertrouwens-, of evenredigheidsbeginsel. Het College laat daarbij in het midden of honorering van het beroep op (één van) deze beginselen in dit geval ertoe zou kunnen leiden dat subsidie zou worden verleend in strijd met een duidelijke Unierechtelijke bepaling.
Slotsom
4 Gelet op wat hiervoor onder 3.3 is overwogen, is het beroep van de landbouwer gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. Omdat het College over onvoldoende gegevens beschikt om zelf in de zaak te voorzien, zal het College de minister opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5 Het College zal de minister veroordelen in de door de landbouwer gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1). Verder komen de reiskosten van de landbouwer voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking. Deze stelt het College vast op € 74,60 gebaseerd op de reiskosten per openbaar vervoer.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 194,- aan de landbouwer te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de landbouwer tot een bedrag van € 1.942,60.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. C.T. Aalbers en mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. R.H. Verheijen
Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
