|
|
|
| ECLI:NL:CBB:2026:525 | | | | | Datum uitspraak | : | 10-11-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 12-11-2026 | | Instantie | : | College van Beroep voor het bedrijfsleven | | Zaaknummers | : | 25/595 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | De subsidie voor extensivering is terecht afgewezen. De onderneming is geen melkveehouderijbedrijf als bedoeld in de Regeling. Beroep ongegrond. | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | excretie | | | landbouw | | | lnv-subsidies | | | melkvee | | | melkveehouderij | | | meststoffenwet | | | stikstofexcretie | | | subsidies | | | vee | | Wetreferenties | : | Kaderwet EZK- en LNV-subsidies
| | | | Uitspraak | uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/595
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2026 in de zaak tussen
Stichting Veenweide Landgoed It Akkrumer Deel, te Akkrum
(gemachtigde: mr. F.R. Kroondijk)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. H.G.M. Wammes en [naam 1] )
Procesverloop in beroep
De stichting heeft tegen het besluit van 13 juni 2025 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 20 augustus 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] namens de stichting, [naam 4] namens de minister, en de gemachtigden van partijen.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden in verband met op de zitting gemaakte afspraken.
Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Inleiding
1.1
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
1.2
De stichting is een samenwerkingsverband van landbouwbedrijven en ondernemers. Zij heeft subsidie aangevraagd voor het project 'Veenvernatting Akkrumer Goedland' op grond van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies 2021, titel 5.8 Samenwerking in veenweiden en overgangsgebieden N2000 (Regeling) voor de beheerperiode 2025 tot en met 2028. De Regeling stimuleert gebiedsgerichte samenwerking tussen landbouwbedrijven om stikstof- en broeikasgasemissies terug te dringen en te komen tot duurzamer landgebruik in veenweidegebieden en Natura 2000-overgangsgebieden. Binnen dat kader ondersteunt de minister onder meer melkveehouderijbedrijven bij extensivering, in de vorm van een lagere veebezetting in Natura 2000-overgangsgebieden. Een melkveehouderijbedrijf is op grond van artikel 5.8.1 van de Regeling, voor zover hier van belang, een onderneming waarvan de dierexcretie (uitscheiding van stikstof en fosfaat uit dierlijke mest) voor meer dan 70% afkomstig is van melk- en kalfkoeien (dierexcretienorm).
1.3
Met het besluit van 18 februari 2025 heeft de minister aan de stichting € 1.955.968,26 subsidie verleend. De minister heeft de subsidie voor [naam 5] (één van de deelnemers aan het samenwerkingsverband) voor de beheermaatregel extensivering (totaal 207,26 hectare per jaar gedurende vier jaar) afgewezen. [naam 5] voldoet niet aan de dierexcretienorm en is daarom geen melkveehouderijbedrijf in de zin van de Regeling. Met het bestreden besluit heeft de minister die afwijzing gehandhaafd.
1.4
Door de overstap van [naam 5] op voer van eigen land (grondgebonden) en omdat de graskwaliteit in het voorjaar hoger is, heeft zij in het voorjaar kalvend vee genomen. [naam 5] heeft dat jongvee daarom eerst laten overlopen en heeft het (pas) in mei 2023 bij de stier gezet. De afkalvingen hebben van februari tot en met mei 2024 plaatsgevonden. Omdat het bij de dierexcretienorm moet gaan om melk- en kalfkoeien die minimaal eenmaal hebben gekalfd, voldoet [naam 5] over 2023 niet aan de dierexcretienorm van ten minste 70%. Over 2024 voldoet [naam 5] wel aan de dierexcretienorm.
1.5
Deze uitspraak gaat over de vraag over welke periode de dierexcretie moet worden berekend: 2023, 2024 of een andere periode. De minister hanteert in beginsel 2023 als peiljaar, maar heeft in het geval van de stichting ook een andere periode (mei 2024 – mei 2024) bij zijn besluitvorming betrokken. Volgens de minister kan 2024 niet als peiljaar worden gebruikt. De stichting meent daarentegen dat 2024 – of een deel daarvan – als peiljaar moet worden gebruikt. Door dat niet te doen handelt de minister volgens de stichting in strijd met een aantal beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Het betoog van de stichting dat in haar geval sprake is van bijzondere omstandigheden, namelijk de overstap naar voorjaarskalvend melkvee, en dat daarom een andere berekeningsperiode zou moeten gelden, vat het College tot slot op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling door het College
2 Het College oordeelt dat de minister het deel van de subsidieaanvraag van de stichting voor de beheermaatregel extensivering door [naam 5] terecht heeft afgewezen, omdat die onderneming geen melkveehouderijbedrijf is in de zin van de Regeling. Het College licht zijn oordeel hieronder toe.
Welke berekeningsperiode geldt voor de dierexcretienorm?
3.1
Naar het oordeel van het College moet de dierexcretienorm worden berekend over een periode van een jaar tot uiterlijk de indieningsdatum van de subsidieaanvraag. Dat uitgegaan moet worden van de periode van een jaar volgt uit de definities in artikel 5.8.1 van de Regeling. In artikel 5.8.1 van de Regeling is namelijk, voor zover hier van belang, bepaald dat onder melkveehouderijbedrijf wordt verstaan een agrarisch bedrijf waarbij minimaal 70% van de dierexcretie afkomstig is van melk en kalfkoeien en dat onder dierexcretie wordt verstaan stikstofexcretie per dier per jaar als bedoeld in de in Bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uitgewerkte excretieforfaits. De minister heeft dus terecht gesteld dat een samenwerkingsverband de dierexcretie over een periode van een jaar moet berekenen. Anders dan de stichting stelt, is deze handelwijze van de minister naar het oordeel van het College niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
3.2
De vervolgvraag is dan of dit jaar ook door mag lopen ná de datum van de subsidieaanvraag, zoals de stichting betoogt, door heel 2024 als peiljaar te nemen. In dat geval zou [naam 5] namelijk wel voldoen aan de dierexcretienorm van minimaal 70%, (70,4%). Het College oordeelt dat (heel) 2024 niet als peiljaar kan worden genomen. Ten eerste slaagt het argument dat artikel 5.8.4.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling hier ruimte voor biedt, niet. Dit artikel gaat namelijk over de informatieverplichting over de beoogde excretie na uitvoering van het project en ziet niet op de berekeningswijze van de dierexcretienorm. Ten tweede komt het hanteren van (heel) 2024 als peiljaar erop neer dat [naam 5] dan pas na de indieningsdatum van de subsidieaanvraag (28 juni 2024) aan de Regeling zou voldoen en toch mee zou kunnen dingen naar de subsidie. Dat is niet toegestaan in verband met de verdeelsystematiek: de Regeling heeft een subsidieplafond en de subsidies worden vergeleken, gerangschikt en verdeeld door middel van een tender. Dit betekent dat op het moment van aanvragen moet zijn voldaan aan de subsidievoorwaarden, zoals de dierexcretienorm. Dat de minister pas op 18 februari 2025 op de aanvraag heeft beslist en dat op dat moment alle gegevens over 2024 bekend waren bij de minister, maakt dit niet anders. Bepalend voor de rangschikking is de complete aanvraag op het moment van aanvragen.
3.3
Wat betreft het betoog van de stichting dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de uitvoeringsorganisatie voor deze Regeling, het vertrouwen heeft gewekt dat (heel) 2024 als peiljaar zou mogen worden gebruikt, overweegt het College als volgt. Volgens de rechtspraak van het College (zie de uitspraak van het College van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852)) moeten drie stappen worden doorlopen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk moet maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja hoe, het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Van zo’n toezegging is in dit geval geen sprake. Medewerkers van RVO hebben inderdaad, onder andere in een mailbericht van 29 januari 2025, bevestigd dat voor het berekenen van de dierexcretie een andere berekeningsperiode dan 2023 is toegestaan. Aangeboden is een herberekening met de peildatum 1 mei 2023 tot 1 mei 2024. Het College stelt vast dat uit de e-mail of andere correspondentie niet blijkt dat RVO namens de minister de concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat excretie over het peiljaar 2024 of een andere, kortere periode zou mogen worden berekend. Dat had gelet op de tendersystematiek ook niet gekund. Het beroep van de stichting op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
3.4
Vaststaat dat [naam 5] over het peiljaar 2023 niet voldeed aan de dierexcretienorm en dat (heel) 2024 niet als peiljaar kan worden gebruikt. Rekening houdend met de bijzondere omstandigheid van voorjaarskalvend melkvee, heeft de minister voorgesteld de dierexcretie te berekenen over een andere periode van 12 maanden (dan een kalenderjaar). In eerste instantie is dit gedaan voor de periode 1 mei 2023 tot en met 1 mei 2024. Naar het oordeel van het College kan de dierexcretienorm inderdaad ook worden berekend over niet-kalenderjaren, dus over een andere periode van 12 aaneengesloten maanden, zo lang de einddatum ervan uiterlijk op 28 juni 2024 (datum subsidieaanvraag) valt. Vaststaat dat [naam 5] ook over de periode 1 mei 2023 tot en met 1 mei 2024 en over de periode 28 juni 2023 tot en met 28 juni 2024 niet aan de dierexcretienorm voldoet.
3.5
Tot slot heeft de stichting aangevoerd dat [naam 5] wellicht wel aan de norm zou voldoen als niet een periode van 12 maanden, maar een kortere periode zou mogen worden genomen. De stichting heeft in dit kader gewezen op de bijzondere omstandigheden van [naam 5] , te weten de overstap naar voorjaarskalvend melkvee. De vraag is daarom of de minister, in het kader van evenredigheid, een kortere berekeningsperiode moest hanteren dan een jaar. Naar het oordeel van het College slaagt dit betoog ook niet. Het vaststellen van de dierexcretie per dier per jaar is een gebonden bevoegdheid. De Regeling zelf biedt in beginsel geen ruimte om een kortere periode dan een jaar te hanteren. In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden zozeer onevenwichtig is dat sprake is van onevenredig nadeel. Van zulke omstandigheden is niet gebleken. De bedrijfsmatige keuze om in 2023 voorjaarskalvend vee te gaan houden, pakt weliswaar voor [naam 5] nadelig uit bij de toepassing van de Regeling, maar niet is gebleken dat het mislopen van de extensiveringsvergoeding zo onevenredig nadelig is dat afwijken van de dierexcretienorm in dit geval noodzakelijk is.
3.6
Het betoog van de stichting dat de dierexcretie over 2024 of over een kortere periode moet worden berekend, slaagt niet.
Is er sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel?
4 Het betoog van de stichting dat de communicatie over de berekeningsperiode in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel slaagt niet. Daargelaten dat aan de Vragen en antwoorden-pagina van RVO over extensivering geen recht kan worden ontleend, gelet op de tekst van de Regeling, blijkt daaruit niet dat de minister een andere uitleg van de Regeling heeft beoogd. Bij vraag 13 staat namelijk dat bij de berekening van de gemiddelde stikstofdierexcretie per jaar wordt gekeken naar het jaarlijks gemiddelde aantal dieren onder verwijzing naar tabellen bij de aanvraag waarin het jaar 2023 al was ingevuld.
Had de minister de subsidie gedeeltelijk (naar rato) moeten verlenen?
5.1
De stichting meent dat het in haar omstandigheden niet evenredig is wanneer de keuze voor één eerdere referentieperiode ertoe leidt dat [naam 5] gedurende de gehele meerjarige subsidieperiode van de extensiveringsvergoeding wordt uitgesloten, terwijl het bedrijf over kalenderjaar 2024 aantoonbaar aan de 70%-norm voldoet en daaraan in de daaropvolgende jaren eveneens blijft voldoen. De minister zou de subsidie naar rato moeten verlenen.
5.2
Naar het oordeel van het College slaagt dat betoog niet. Het College stelt vast dat de Regeling geen ruimte biedt voor gedeeltelijke verlening: de aanvraag ziet op de volledige beheerperiode 2025-2028. Voor de beheerperiode 2026-2028 kan afzonderlijk subsidie worden aangevraagd in een andere openstellingsperiode. Zoals het College in 3.5 heeft overwogen, is het de bedrijfsmatige keuze van [naam 5] om in 2023 over te stappen op voorjaarskalvend melkvee. Die keuze pakt nu nadelig uit, maar maakt het vasthouden aan de beheerperiode 2025-2028 in de Regeling in haar geval niet onevenredig nadelig. De drempel daarvoor ligt hoger. [naam 5] kan bovendien meedingen naar subsidie voor de beheerperiode 2026-2028 en zij heeft dit ook gedaan. Naar het oordeel van het College vergt het evenredigheidsbeginsel niet dat de subsidie, in afwijking van de Regeling, voor een gedeelte van de beheerperiode moet worden verleend.
Conclusie
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.J. Jacobs en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2026.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. M. Ettema
Bijlage
Kaderbesluit EZK- en LNV-subsidies
Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a,
1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
a. de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels;
Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies 2021
Titel 5.8 Samenwerking in veenweiden en overgangsgebieden N2000
Artikel 5.8.1 Begripsbepalingen
In deze titel wordt verstaan onder:
[…]
dierexcretie: stikstofexcretie per dier per jaar als bedoeld in de in Bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uitgewerkte excretieforfaits;
[…]
melkveehouderijbedrijf: agrarisch bedrijf met minimaal 80% aan grasland op landbouwareaal voor de melkveehouderij waarbij minimaal 70% van de dierexcretie van melk- en kalfkoeien afkomstig is en waarbij de gemiddelde dierexcretie van het bedrijf minimaal 50 kilogram stikstof per hectare bedraagt;
[…]
Artikel 5.8.4.9 Informatieverplichtingen, eerste lid, aanhef en onder c,
1. Onverminderd artikel 2.9 bevat de aanvraag ten minste de volgende gegevens:
c. een berekening van de beoogde dierexcretie, uitgedrukt in kilogrammen stikstof per hectare per bedrijf, na uitvoering van het project; | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
