|
|
|
| ECLI:NL:CRVB:2026:1388 | | | | | Datum uitspraak | : | 15-10-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 02-11-2026 | | Instantie | : | Centrale Raad van Beroep | | Zaaknummers | : | 25/220 WSFBSF | | Rechtsgebied | : | Socialezekerheidsrecht | | Indicatie | : | Appellant kan worden beschouwd als migrerend werknemer/zelfstandige. Het werk van appellant bij de Universiteitsraad verschilt niet wezenlijk van werkzaamheden die worden uitgeoefend door leden van medezeggenschapsorganen of toezichthoudende organen. Deze werkzaamheden zijn niet uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 45 (of 49) van het VWEU. Of de werkzaamheden binnen een gezagsverhouding worden uitgevoerd is in de voorliggende zaak niet relevant. De herkomst van de bestuursbeurs uit de openbare kas en het feit dat deze bedoeld is voor de compensatie van studievertraging kan niet afdoen aan de toepasselijkheid van de vrijverkeersbepalingen. Dat betekent dat appellant recht heeft op de door hem aangevraagde studiefinanciering. | | Trefwoorden | : | levensonderhoud | | | studiefinanciering | | | | Uitspraak | 25/220 WSFBSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 december 2024, 24/3060 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Datum uitspraak: 15 oktober 2026
SAMENVATTING
De Raad is van oordeel dat de werkzaamheden van appellant als lid van de universiteitsraad, waarvoor hij op grond van Whw de een vergoeding ontvangt, maken dat hij een beroep kan doen op artikel 45 dan wel artikel 49 van het VWEU. De minister heeft daarom ten onrechte zijn aanvraag om studiefinanciering afgewezen op de grond dat appellant niet voldeed aan de nationaliteitsvoorwaarde.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 23 april 2026. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. G. Gabrelian, kantoorgenoot van mr. Folsche. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
De Raad heeft het onderzoek heropend en daarna gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft de Franse nationaliteit en stond vanaf september 2022 ingeschreven voor een driejarige wo-bacheloropleiding Philosophy, Politics and Economics aan de Universiteit Utrecht.
1.2.
Appellant heeft op 28 september 2023 studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 aangevraagd met ingang van 1 september 2023, in de vorm van een basisbeurs en een reisvoorziening. Bij de aanvraag heeft appellant een brief van de voorzitter van de universiteitsraad van de Universiteit Utrecht van 26 september 2023 overgelegd. In deze brief staat dat appellant per 1 september 2023 een gekozen lid is van de universiteitsraad en dat hij een bestuursbeurs ontvangt van € 1.319,23 per maand gebaseerd op een inzet als raadslid van 28 uur per week. De brief vermeldt verder dat appellant als gekozen lid geen werknemer is van de Universiteit Utrecht en dat van een student-lid verwacht wordt dat hij naast het raadswerk ook deels zijn studie blijft volgen.
1.3.
Met een besluit van 20 december 2023 heeft de minister de aanvraag over de periode september 2023 tot en met december 2024 afgewezen. Het daartegen gerichte bezwaar is op 31 januari 2024 ongegrond verklaard. De minister legt daaraan ten grondslag dat appellant niet kan worden aangemerkt als migrerend werknemer. Er is bij appellant geen sprake van een arbeidscontract, noch van loon waarover in Nederland belasting en sociale premies worden geheven.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daartoe overweegt de rechtbank dat appellant niet kan worden aangemerkt als migrerend werknemer. Volgens de rechtbank is er geen sprake van een gezagsverhouding tussen (het bestuur van) de universiteit en appellant. Uit de brief van 26 september 2023 blijkt immers dat appellant een gekozen lid is van de universiteitsraad, en geen werknemer. Dat het college van bestuur een reglement vaststelt voor de universiteitsraad maakt dat niet anders. Daarnaast ontvangt appellant geen vergoeding voor de door hem verrichte werkzaamheden. Appellant ontvangt een bestuursbeurs op basis van artikel 7.51 van de Whw. Deze beurs is bedoeld als financiële ondersteuning in het geval een student studievertraging heeft opgelopen of naar verwachting zal oplopen in verband met – in dit geval – het lidmaatschap van de universiteitsraad.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat appellant vanwege zijn werkzaamheden als raadslid moet worden beschouwd ofwel als migrerend werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU, ofwel als zelfstandige in de zin van artikel 49 van het VWEU. In beide gevallen heeft appellant recht op gelijke behandeling met betrekking tot sociale voordelen, waardoor hij recht heeft op de aangevraagde studiefinanciering. Appellant ontvangt vanwege zijn werkzaamheden een vergoeding, waarvan de hoogte bovendien is afgestemd op de omvang van die werkzaamheden. Dat deze vergoeding afkomstig is uit een studentenondersteuningsfonds dat zijn grondslag vindt in artikel 7.51 van de Whw doet daar niet aan af. Appellant wijst verder nog op het arrest Haralambidis, waarin het Hof heeft bepaald dat in de omstandigheden van dat hoofdgeding de voorzitter van een havenautoriteit moet worden aangemerkt als een werknemer in de zin van artikel 45, eerste lid, van het VWEU. Hieruit volgt volgens appellant dat volgens het Hof van Justitie het recht op vrij verkeer ook ziet op werkzaamheden die niet behoren tot klassieke economische activiteiten. Daarnaast biedt de redenering van het Hof van Justitie in dat arrest voldoende aanknopingspunten om appellant als migrerend werknemer aan te merken. Daarvoor is een zekere ondergeschiktheid vereist. Appellant betoogt dat die volgt uit het feit dat de functie van appellant tijdelijk was, onderworpen aan het reglement van orde van de universiteitsraad en dat zijn werkzaamheden niet vrijblijvend waren. Vergaderingen werden op vaste moment ingepland en van de leden werd verwacht daarbij aanwezig te zijn. Appellant voert ten slotte aan dat de minister zijn Beleidsregel migrerend werknemerschap en studiefinanciering onverkort had moeten toepassen. Appellant voldoet ruimschoots aan de in de beleidsregel neergelegde urennorm en inkomensnorm.
Het standpunt van de minister
4. De minister heeft gevraagd om de aangevallen uitspraak te bevestigen. De minister stelt dat geen sprake is van migrerend werknemerschap en dat appellant ook niet kan worden gezien als zelfstandig ondernemer. Het gaat niet om een reguliere economische of arbeidsactiviteit. Appellant is een gekozen raadslid en handelt onafhankelijk. Er is geen sprake van een gezagsverhouding. Het reglement van orde doet daar niet aan af. Zo is er geen sanctie mogelijk voor het geval dat appellant zijn werkzaamheden niet zou verrichten. Verder geldt dat er geen sprake is van een verkregen vergoeding die in een directe relatie staan tot de verrichte activiteiten als lid van de universiteitsraad. De bestuursbeurs, in de zin van artikel 7.51 eerste en tweede lid onder a van de Whw, houdt verband met de aanwezigheid van een bijzondere omstandigheid die heeft geleid tot een studievertraging. Op een vergelijkbare tegemoetkoming kan ook aanspraak bestaan bij bijvoorbeeld ziekte of zwangerschap. De vergoeding is dus geen tegenprestatie voor werkzaamheden. De minister stelt ten slotte dat de beleidsregel alleen kan worden toegepast als appellant zou worden aangemerkt als migrerend werknemer, hetgeen in deze zaak niet het geval is.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit tot afwijzing van de aanvraag om studiefinanciering in de vorm van een basisbeurs en een reisvoorziening in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1.
Tussen partijen is in geschil of de minister de aangevraagde studiefinanciering over de periode september 2023 tot en met augustus 2024 terecht heeft afgewezen. De afwijzing over september tot en met december 2024 is niet in geschil.
5.2.
Een EU-student die op de peildatum kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van het VWEU, kan in aanmerking komen voor (volledige) studiefinanciering.Tot (volledige) studiefinanciering kunnen ook werkzaamheden anders dan in loondienst in de zin van artikel 49 van het VWEU leiden. Dit is neergelegd in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wsf 2000. Deze en de andere voor deze procedure van belang zijnde verdrags- en wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.3.
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de begrippen ‘migrerend werknemer’ en ‘migrerend zelfstandige’ ruim moeten worden uitgelegd. Het hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en als tegenprestatie een beloning ontvangt. Het onderscheid met werkzaamheden anders dan in loondienst ligt erin dat deze laatste werkzaamheden niet onder het gezag van een ander worden verricht. Voor beide categorieën van werkzaamheden geldt volgens vaste rechtspraak dat sprake moet zijn van reële en daadwerkelijke arbeid, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn.
5.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat de omvang van de werkzaamheden van appellant zodanig was dat sprake is van reële en daadwerkelijke werkzaamheden, en dat appellant een bestuursbeurs van € 1.319,23 per maand heeft ontvangen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de door appellant verrichte werkzaamheden vallen onder artikel 45 dan wel artikel 49 van het VWEU (verder: vrijverkeersbepalingen).
5.5.
De Raad laat in het midden of appellant zijn werkzaamheden voor de universiteitsraad al dan niet heeft uitgevoerd binnen een gezagsverhouding. Als er sprake was van werkzaamheden die worden bestreken door hetzij artikel 45 hetzij artikel 49 van het VWEU, is een antwoord op die vraag slechts relevant voor de vraag onder welke van deze beide bepalingen deze werkzaamheden moeten worden gekwalificeerd, terwijl het voor dit geding van belang zijnde rechtsgevolg, te weten een recht op gelijke behandeling ten aanzien van sociale voordelen zoals studiefinanciering, gelijkelijk uit beide artikelen voortvloeit.
5.6.
De minister stelt zich op het standpunt dat het lidmaatschap van appellant van de universiteitsraad geen economische activiteit is, en daarom niet onder de vrijverkeersbepalingen valt. In dit verband overweegt de Raad dat de werkzaamheden die appellant verrichtte als lid van de universiteitsraad niet wezenlijk verschillen van werkzaamheden die plegen te worden uitgeoefend door leden van – veelal wettelijk voorgeschreven – medezeggenschaps- of toezichthoudende organen binnen bedrijven of overheidslichamen van een bepaalde omvang, welke van wezenlijk belang zijn voor het functioneren van deze bedrijven of overheidslichamen. Naar het oordeel van de Raad zijn dit daarom werkzaamheden die niet zijn uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 45 van het VWEU (als sprake is van een gezagsverhouding), dan wel artikel 49 van het VWEU (als daarvan geen sprake is). Het feit dat een lid van de universiteitsraad een gekozen vertegenwoordiger is maakt dit niet anders. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan de wijze van aanwerving of het bijzondere statuut van een beroep op grond van nationaal recht niet aan de toepasselijkheid van de hoedanigheid van werknemer in de weg staan. De Raad ziet geen aanknopingspunten om hierover anders te oordelen voor het geval de werkzaamheden anders dan in loondienst worden uitgeoefend, nu ook het begrip “migrerend zelfstandige” ruim moet worden uitgelegd.
5.7.
De Raad is verder van oordeel dat het feit dat de door appellant ontvangen bestuursbeurs volgens de minister geen tegenprestatie vormt voor zijn werkzaamheden, evenmin afdoet aan de toepasselijkheid van de vrijverkeersbepalingen. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van 17 maart 2005, waarin het Hof ten aanzien van een stagiair met een tijdelijke aanstelling bij een advocatenkantoor overwoog dat:
“een dergelijke arbeidsverhouding niet buiten de werkingssfeer van artikel 48 van het Verdrag valt op de enkele grond dat, in de eerste plaats, de aan de stagiair betaalde vergoeding slechts een toelage ter dekking van zijn kosten van levensonderhoud vormt, en in de tweede plaats, de toekenning van een dergelijke vergoeding door de staat in geval van een stagiair die zijn stage niet in de overheidssector vervult, niet als een tegenprestatie voor door de stagiair verrichte diensten kan worden beschouwd.Uit vaste rechtspraak blijkt immers dat noch de geringe hoogte van de beloning, noch de herkomst van de middelen waaruit deze wordt betaald, gevolgen hebben voor de hoedanigheid van werknemer in de zin van het gemeenschapsrecht (zie arresten van 23 maart 1982, Levin, 53/81, Jurispr. blz. 1035, punt 16, en 31 mei 1989, Bettray, 344/87, Jurispr. blz. 1621, punt 16; arrest Trojani, reeds aangehaald, punt 16).”
5.8.
De Raad leidt hieruit af dat de herkomst van de bestuursbeurs van appellant uit de openbare kas en het feit dat deze is bedoeld als compensatie voor studievertraging niet kan afdoen aan de toepasselijkheid van de vrijverkeersbepalingen. Uit de gedingstukken blijkt verder dat appellant de bestuursbeurs heeft ontvangen vanwege en gedurende zijn lidmaatschap van de universiteitsraad, en dat de omvang van zijn werkzaamheden mede de hoogte van de beurs bepaalt. Het feit dat ook andere personen in aanmerking kunnen komen voor een beurs op grond artikel 7.51 van de WHW en daarvoor geen beroepswerkzaamheden hoeven uit te oefenen, maakt dat niet anders. In het geval van appellant is deze beurs wél gekoppeld aan beroepswerkzaamheden.
5.9.
Het voorgaande betekent dat appellant vanwege zijn werkzaamheden als lid van de universiteitsraad en de daarvoor ontvangen vergoeding, rechten kan ontlenen aan ofwel artikel 45 van het VWEU ofwel artikel 49 van het VWEU. De minister had daarom de aanvraag van appellant om studiefinanciering niet mogen afwijzen op de grond dat appellant niet aan de nationaliteitsvoorwaarde voldeed. Gelet op de in deze uitspraak vermelde rechtspraak van het Hof rijzen er in dit geding geen vragen van uitleg van Unierecht die door het Hof nog niet zijn beantwoord, zodat de Raad geen aanleiding ziet om prejudiciële vragen te stellen.
5.10.
Wat appellant verder heeft aangevoerd, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
6. Het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Ook het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het dossier bevat onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De minister moet daarom met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak een nieuwe beslissing nemen over het recht van appellant op een basisbeurs en de reisvoorziening. De minister zal in het nieuwe besluit ook moeten beslissen op het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
7. Omdat het hoger beroep slaagt wordt de minister veroordeeld in de kosten die appellant heeft moeten maken. Deze worden begroot op € 3.736,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 2 punten voor het bijwonen van de zittingen, met een waarde per punt van € 934,-). De minister moet daarnaast het door appellant voor het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 december 2023;
bepaalt dat de minister opnieuw beslist op het bezwaar van appellant met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat beroep tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.736;
bepaalt dat de minister aan appellant het voor beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 194,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en E.E.V. Lenos en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van F.M. Gerritsen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2026.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) F.M. Gerritsen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke verdrags- en wettelijke regels
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 45
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Artikel 49
In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.
De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.
Wet studiefinanciering 2000
Artikel 2.2
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
(…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
(…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 7.51
Financiële ondersteuning in verband met bijzondere omstandigheden
1. Het bestuur van een bekostigde instelling voor hoger onderwijs treft voorzieningen voor de financiële ondersteuning van een bij die instelling ingeschreven student die in verband met de aanwezigheid van een bijzondere omstandigheid studievertraging heeft opgelopen of naar verwachting zal oplopen.
2 De bijzondere omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, zijn:
a. het lidmaatschap van het bestuur van een studentenorganisatie van enige omvang met volledige rechtsbevoegdheid, een opleidingscommissie, het bestuur van een opleiding als bedoeld in artikel 9.17, de universiteitsraad, de faculteitsraad, het orgaan dat is ingesteld op grond van de medezeggenschapsregeling, bedoeld in artikel 9.30, derde lid, of 10.16a, derde lid, de medezeggenschapsraad, de deelraad of de studentenraad,
b. activiteiten op bestuurlijk of maatschappelijk gebied die naar het oordeel van het instellingsbestuur mede in het belang zijn van de instelling of van het onderwijs dat de student volgt,
c. ziekte of zwangerschap en bevalling,
d. een handicap of chronische ziekte,
e. bijzondere familieomstandigheden,
f. een onvoldoende studeerbare opleiding,
g. overige door het instellingsbestuur vastgestelde bijzondere omstandigheden waarin een student verkeert,
h. andere dan de in de onderdelen a tot en met g bedoelde omstandigheden die, indien een daarop gebaseerd verzoek om financiële ondersteuning door het instellingsbestuur niet zou worden gehonoreerd, zouden leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Wet studiefinanciering 2000.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
HvJ 10 september 2014, C-270/13, ECLI:EU:C:2014:2185 (Haralambidis).
Stcrt. 2024, 14868.
HvJ 21 februari 2013, C-46/12, ECLI:EU:C:2013:97 (L.N.), punt 48-50.
HvJ 8 juni 1999, C-337/97, ECLI:EU:C:1999:284 (Meeusen (https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=44232&pageIndex=0&doclang=nl&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5272019)), punt 27.
HvJ 19 juni 2014, C-507/12, ECLI:EU:C:2014:2007 (Jessy Saint Prix), punt 33.
HvJ 20 november 2001, C-268/99, ECLI:EU:C:2001:616 (Jany), punt 34.
Ibid, punt 33.
HvJ 19 september 2019, C-544/18, ECLI:EU:C:2019:761 (Dakneviciute), punt 31.
HvJ 26 maart 2015, C-316/13, ECLI:EU:C:2015:200 (Fenoll), punt 31; vergelijk ook HvJEU 2 juni 2022, C-597/20, ECLI:EU:C:2022:419, (A v HK/Danmark en HK/Privat), punt 38.
HvJ 17 maart 2005, C-109/04, ECLI:EU:C:2005:187 (Kranemann), punt 16-17.
Zie ook HvJ 9 juli 2015, C-229/14, ECLI:EU:C:2015:455 (Balkaya), punt 51. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
